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1、稳定的地方财源与有效的中央转移支付稳定的地方财源与有效的中央转移支付国民经济研究所所长樊纲：谢谢王书记，非常感谢中改院再次邀请我参加国际研讨会。过去 15 年中改院这是第 59 次举办国际论坛。过去 15 年创造了一个非常好的平台，让我们共同讨论一些现在在改革发展当中的一些重要的问题。今天我这个讨论着重集中在我们的主题，中央和地方的关系，当然主要是中央和地方在提供公共物品、履行政府职能这方面的关系，中国是一个大国，大国不可避免的要处理这种关系。第一大政治关系其实就是中央和地方的关系。刚才科勒德克先生说欧洲、东欧的国家可以在地方的腐败还是中央的腐败之间来选择，中国这么一个大国必须做分权，必须做地
2、方化。中国的历史两千年前是像欧洲一样的自治体，一些地方的公国，但是后来统一了，两千年前就统一了，因此中国有了两千年的中央集权制的历史，这比四十年、五十年的计划经济的传统更严重、更重要、更有持久性。同时中国在走向市场化，市场化本身是一种分权制的体制，不可避免就要实行分权制。中国在过去 60 年的时间里面，1949 年以后也是经常分权、收权、分权、收权这样的循环当中不断的改变政治体制。而我们这二十几年的现状是大量的分权已经实行了，同时又有一定的中央集权，我们事实上有两种，同时既有了分权又有了集权，这是我们的一个现状。现在的问题是怎么进一步改善中央和地方的关系，怎么使中央地方关系更有利于提供公共物品
3、来履行政府的职责。第一个问题，我想讲的是，我们要充分肯定这二十几年来，中国的地方政府在改革和发展过程中起的作用，中国的分权制，地方之间的竞争，对中国改革发展的作用。现在一开中央地方研讨会，主题都是批判地方政府，我们媒体一些学者，一讲这些问题都是地方政府不好。拥有一定自治权的地方政府起到了重要的作用，分权制的这种办法，包括财政的分权制在促进中国的发展当中，各地方利用本地的资源，本地的动力，对中国的经济的增长产生的巨大的推动，对改革的产生的巨大的推动，因为你要竞争，要竞争增长，因此必须改进你的制度，必须去在各种制度中选择最好的，选择最有利于你的经济增长的。然后我们有了分权制，有利于发挥地方的积极性
4、，地方的创造性，实际上，在 80 年代以后的很多改革都是地方创造出来的，中央把它适当的规范化普及到全国，成为全国的改革措施，很多改革是自下而上，从地方做起的。这当中大家批判的GDP 起了重要的作用，为什么一定程度上 GDP 指标起作用，大家追求地方经济发展的过程当中，这样的一种动力也起到了一定的作用，同时我们注意到一个问题，现在地方政府很多的问题都是基础设施建设引起的，支出也是用于地方基础设施建设，但是这也是公共服务的硬件，城市化很大程度上取决于这种公共品的供给。政府的职能之一，政府的职能既是要提供软的公共品，包括社保，包括医疗包括我们各式各样的问题，但是这些硬件一样是公共品。在过去更多的对于
5、这方面进行重视，而忽视的其他的一些公共品的提供，这是我们现在所面临的问题。GDP 指标，完全忽视了其他的指标当然不对，但是并不否认 GDP 仍然是重要的。最大的差距我们仍然是一个贫困的落后的发展中国家，包括公共品的提供得取决于我们有没有收入，我们谈支出的时候要想想我们的收入在什么地方。过去是忽视了其他的指标，这是我们要纠正的，但是并不否定发展的初期这些硬件和收入的增长从中央到地方都是需要追求的。这个问题也不能怪地方，是中央的问题，是中央用这个指标在考核，确实是中央设定的目标。发展是硬道理，今后中国发展起来是硬道理，需要大力加强经济建设。我们认识到，过去忽视掉的很多东西我们现在可以进一步改进。但
6、是，中国过去在中央集权下进行分权制，作为改革的一个特点，中国特殊的一种结构，我觉得是值得认真研究的，应该是一个有利的推动因素而不是负面的因素。这种集权制和分权制产生的问题是什么。第一，我想确实是因为这种分权制不是一种所谓的联邦制，是中央集权制下面的分权制，什么含义呢？就是地方政府主要面对中央政府，主要的考核指标在中央手里面控制，官员升迁由中央政府来决定，对上负责的这种机制起了主要的、相当重要的作用，我不是说地方政府都为中央政府，很多地方政府要为地方的民众谋福利的，它的目标函数里面是包含了地方的利益,但是中央考核这件事，对中央负责这件事的起了重要的作用，地方的民主制更多的怎么为地方的利益，各方面
7、的诉求，包括社会，包括环境，包括除了经济增长之外的很多东西，当地方产生需求的时候，我们这个机制往往在这样一个中央地方关系还没有改变的时候很容易忽视，很难在这种地方的利益制衡当中取得一个平衡。当然这在一定意义上也要看到它的经济作用。地方的制衡，有的时候地方的一些利益群体，可能他的诉求是更加偏离一种均衡的发展，可能是更加忽视环保，可能是更加忽视社会公平，可能是更加追求经济利益的增长。如何在这样一种体制下使得全国的公共目标和地方的利益相结合，这确实是我们要思考的问题。在中央和地方政府的关系的改革当中，如何使地方政府更加受到地方的利益的制约，受到地方各种民主机制的制约，这是我们在改革公共供给中的一个前
8、提。第二，这件事情跟政府本身有关。政府本身是一个多元目标的工作体，不像企业，企业可以很单纯，企业就是利润一个目标，它的政绩很好考核，政府一定是一个多元的，政府可以分各个部门，但是各个部门的职能又可能是相互重叠的，因为都是提供公共品。所以对地方政府如果从上向下考核，甚至从下向上考核，由民主机制来考核，往往也需要多元的指标，但是很难量化，往往缩减为一些单一的考核，一定的时期就有了单一的 GDP 的考核，容易产生偏差。如果没有更多的制衡就容易产生单一的对上负责制，容易产生单一的目标机制。第三，过去在我们的改革当中，确实具有过度市场化、过度私人化的问题。这是一般性的，从中央政府到地方政府。这个可能与我
9、们过去的历史背景相关。我们过去搞了计划经济，搞了完全由政府的大包大揽的东西，一说市场化就觉得这些东西都要改革。80 年代，公共品公私合作供给，这是世界改革的一个潮流。当时中国还没有改革公共品供给，就想一步跳到私有化的公共品供给。在西方，监狱、医疗、社保都可以私人供给，这都是一个社会潮流，我们都没有经历过这个。从中央地方关系而言，就是中央扔给地方，这个责任推到地方，中央高层一级的政府不管了，好象这个问题就可以解决了，我们过去走的是另一个极端，全部是政府包，现在又容易走到另一个极端。反映出来是过度的私人品的问题，公共品确实需要政府的组织、参与，甚至像医疗教育这样的准公共品，由于其质量和定价的问题很
10、难解决，很大程度上一部分需要作为公共品提供，这是过去忽视的。在中央地方关系的问题上，就是本来应该是全国性的公共物品，也放在地方去提供。这是现在中国突出的问题，实际上今天上午其他的一些发言人也讲了，突出的问题是中央全国性的公共品供给不足，在收支的问题上都有一些偏差，这是我们这些年的一个大的问题。现在要往前走，就不是简单的去批判过去怎么样了，在这个基础上我们下一步往下走，怎么改进现在的公共品的供给。这个问题上确实需要研究一些具体的问题，原则现在应该都是比较清楚的，大家的取向也比较一致，要谈一些具体的问题。今天我想也不是泛泛一般的讲，要讲一些具体的想法。我更多想的是收入的问题，一说到公共品供给都说的
11、是花钱，我们经济学者要想花钱有没有来源的问题。你是不是付得起的问题，是不是有稳定的税源，有稳定的收入来源来稳定、持续地提供公共品。公共品还有一个特点，一旦设立了这个制度要提供，就要持续的提供，一代人、两代人、世世代代要提供下去。现在问题是，给出去的要收回来，不想给得过多要收回来，财政不能支付了这是一个问题。很多发展中国家想着马上实行发达国家的社会福利制度忘记了自己的经济总量，导致了就业、经济停滞，反而陷入了陷阱。我们要想的问题是我们怎么样持续地提供公共品。宏观政策也是一种公共品，是为了整体创造稳定的财源。这两年我们地方政府靠卖地扩大地方政府的财源，提高投资和扩大在社会方面的支出。地方政府现在的
12、收入与预算方面的支出相比，大概只够现在一些公共服务供给的投入，很难再增长，发达地区好一点，中等和落后的地区要想改变吃饭财政都很难。财政外的收入就是卖地的收入，能不能从卖地的收入取一部分来搞这种公共福利的支出呢？很难，原因是卖地的收入不是稳定的收入。现在改革的一个想法是，要让地方政府从卖地的收入当中拿出一部分来作为一个基金，专门用于一个特定的用途，这个当然是目前情况下的一个办法，但是不是一个稳定长期的办法有待检验。现在卖地也产生了很多的问题，宏观经济的膨胀及投资的膨胀，有了土地，金融又膨胀了。我们缺一个制度，有一个重大的制度缺陷，我们没有财产税，没有以土地为对象的税种。我们地方政府无法从现在已经
13、盖好的房子当中获取一个稳定的收入，没法从现在的居民当中获取一个稳定的收入，这个导致了一系列的结果。第一个结果就是我现在就尽量卖地，我没有别的收入，而且现在尽量卖，以后有没有收入我不管。就导致了卖地的冲动，导致了很多的地廉价地卖出去，效益很低。我们买房子的人都知道房价以后会涨，就拼命的买房子，就产生了恶性循环，老得控制土地问题，中央政府现在更加强调控制土地问题，控制房地产泡沫，防止引起恶性循环。因此，地方政府没有稳定的税源，或者没有随着人口的增长而自动的稳定增长的一个税源；没有随着土地价格的提高、整个 GDP 的增长而稳定增长的一个税源。这就是一个问题。从这个角度来看，市场上通行的财产税或物业财
14、产税实际上就是一个稳定的税源。它能够在调节人们对土地的需求上，调节地方政府卖地的问题上，对现在的建设冲动会起到很大的制约作用，特别是从公共品的供给来讲。第一，这种税收是和居民的数量相关的，是和财产、居民、房产的数量相关的，有多少人有需要供给多少公共品，你这个收入显然可以和公共品的供给相挂钩，因为他收入对象是居民本身。第二，这个税收对有房产的人相对还是比较富裕的。这个税源是和私人品相对应的，有多少私人品就提供多少税收，在比例关系上会有一个稳定的关系。这个问题会产生一些地区的产生一些差距。因此它从方方面面从宏观稳定的角度，从社会公共品的角度都是一个稳定的税源，从这个角度我们值得思考，这个问题也不是新的问题了，很多学者都提了这个问题，要加紧在“十一五”时期实施这个制度，当然这个有很多的技术问题，最大的技术问题是得罪人，得罪现有的房产主，但是这个中国经验就可以解决这个问题，借助中国经验推进中国改革。什么经验？就是“新人新办法，老人老办法” ， “渐进式”的改革。以增量改革推动存量改革，也许需要一段时间，但在未来的历史长河中是很短的一瞬。早早推进这个改革对于稳定我们中央地方关系，对于改进我们的公共服务供给有很大的作用。谢谢大家！ (责任编辑：李淑琴)
