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1、运用行政组织的相关理论分析我国当前进行大部制改革的原因2008 年 3 月 11 日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构 改革涉及调整变动的机构共 15 个，新组建部委 5 个，减少正部级机构 4 个。2008 年的大 部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。那 么，如何认识大部制的内涵？怎样审视大部制改革？大部制改革究竟为我们带来了什么？ 它又如何影响着普通百姓的生活？这一连串的问题给我们带来了诸多思考。一2007 年 10 月，党的“十七大”大明确指出了未来 5 年我国行政管理体制改革的目标 是建设服务型政府。大部制是建设服务型
2、政府的重要一环。所谓大部制，就是在政府的部 门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理， 最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率和降低行政 成本的目的。大部制是我国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的 一种政府管理模式。从国内来看，我国的经济体制改革成果丰硕。改革开放 30 年来，我国的市场经济体系 日益完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领 域，转换其“全能型” 、 “管制型”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有顺利实 现政府职能的转变，才能要为经济发展创造良好的外部环
3、境。而大部制正是适应转变政府 职能和行政管理体制改革的需要而进行的有益尝试。纵观我国政府的历次机构改革，都未 在操作层面上尝试过大部制实践，自然没有现成的路子可循。因此，如何确保大部制改革 的成功及其高效运转，不仅仅是一个理论问题，同时也是一个实践难点。相比之下，西方发达国家的大部制做法倒是值得我们借鉴。在西方世界，英国是最早开始尝试大部制改革的国家。英国政府早在 20 世纪 50 年代， 就开始探索将一些职能相近的部门先后进行合并、重组。在 60 年代其先后组建合并了三个 主要的大部（卫生和社会保障部、外交和联邦事务部及国防部） ；70 年代，贸易工业部和 环境事务部这两个大部又应运而生。后
4、来由于职能演化及能源危机，能源部从贸易工业部 脱离。几年后，国家因面临公共财政危机、行政效率低下等困境，贸易工业部、环境事务 部不得不被拆分。而到了 1983 年，英国政府又把贸易部和工业部重新整合在一起。美国出 于国防安全考虑，9.11 事件后成立了特大型的国土安全部，该部包括了 12 个机构和 17 万 名工作人员。而瑞典当局则集劳工保护、贸易运输、工业发展规划等多项职责集贸易工业 部于一身。由此看来，大部制改革不仅是我国社会经济发展的必然结果，也是全世界公共管理领 域不断推进的制度式变革。此外，推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择。众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机
5、关所秉持的重要理念。而如何克服 官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发 展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被 预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。 ”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种 自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官 僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大” 。 他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机 构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是
6、官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。同时，也可以从系统论的角度分析大部制。我们知道，系统是一个由相互依存、相互作用和相互制约的诸要素构成的有机统一整体。系统的发展取决于各要素的作用及相互之 间的协调匹配。系统论的方法要求我们立足整体、统观全局,着重从系统与要素、结构与功 能、系统与环境之间的相互关系中综合地考察对象，从而达到功能优化。政府机构本身也 是一个自组织、自适应的有机系统,只有保证政府系统内部各要素的协调和匹配,才能发挥政 府自身的自组织、自适应功能,进而实现系统的协同效应。作为整个社会系统中的一个子系 统, 政府承载着实现社会公共利益的功能，唯有确保其系统内部行政理念、人员配置、制
7、度安排等诸要素的协调匹配,才能全面提升政府的履职能力。因此，在推行大部制改革的进 程中，只有优化人员配置、合理界定功能，完善制度设计，才能合理地集中和整合公共资 源，实现公共利益的最大化。此举不仅是改进政府治理的需要，也是提升政府公共管理水 平的必然。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，制度设计层面仍有很多亟待解决的 问题。行政管理体制改革是一项系统工程。所以，在大部制推进的过程中，制度设计者必 须对政府机构进行全面系统的规划和调整，并充分吸取社会方方面面的意见和建议，将政 府机构改革置于社会大背景下统筹考虑、稳步推进，只有如此才能实现公共治理效益的最 大化而，日臻成熟的大部制改革，无疑是实
8、现上述目标的一个理想选择。二以科学发展观的要求，整体谋划大部制改革的总体方略，确保行政管理体制改革的公 平正义和科学高效，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考 虑、科学规划大部制的总体方案，找准关键环节，完善各项机制、加强机构立法，为大部 制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实的基础。(一)统筹考虑、科学规划大部制制改革的总体方案按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地规划当期及今后 一个时期的大部制制改革的总体方案。所谓总体方案，既是时间概念，又是空间概念，既 是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制， 从当前到
9、未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执 行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步来讲，就是要合理界定大部制改革的具体目标。 即构建政府诚信体系、完善政府服务体系；规范权力运行机制、强化监督制约机制；优化 政府组织结构、合理划分职能结构。只有通过科学合理地规划大部制改革的蓝图，才能为 行政管理体制改革奠定坚实的基础。(二)找准重点、突破难点，有的放矢地推进大部制改革政府职能转变是行政管理体制的根本目的。只有依托政府职责体系和公共服务体系， 才能实现政府职能转变。当前，政府职责体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需 要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状
10、，全方位、多角度地收集整理资料， 倾听基层干部和群众的意见和呼声，全面把握当前政府职责体系和公共服务体系建设中存 在的重点问题，有针对性地提出解决方案，为研究大部制改革提供实证素材。大部制改革 的难点，是利益机制的调整。不可否认，我国存在着利益分割、各自为政的行政管理格局。 在中央层面，各部委的三定方案是部门履职的依据，固有的“权力观”已深入其观念之中。 如果在政府履职过程中，起决定作用的是部门利益而不是公共利益，则必将影响行政效能， 损害公共利益。因此，在推进大部制改革的进程中，必须将利益机制分析工具引入行政管 理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央和地方的和谐的政府利益机制，包括充
11、分调动利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。在推进大部制改革的进程中，另一 个需要注意的问题是部门职能交叉、政出多门，分散管理的问题。长期存在的部门权责不 清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后 与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。 只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体制。(三)完善机制、加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道根据已经公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分 政府权责体系；健全公共服机制，明确界定各级政府的公共服务职责，确定部门工
12、作内容； 深化公共财政预算改革，调整、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为， 加强预算监控机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体制；加强公务员队伍建 设，强化对公务员的岗位培训，提高公务员素质，提升公务员的履职能力。历次机构改革的一个最大弊端，就是忽视组织法的作用，最终致使机构改革功亏一篑。 因此，机构法制建设势在必行。在大部制改革的过程中，尤其要重视法律的规范作用。当 前，要进一步修订完善国务院组织法和地方各级人民政府和人民代表大会组织法 ， 抓紧制定行政组织基本法 。使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、违法责任 追究等基本问题法规化，保证大部制改革走上科学规范的
13、发展轨道。三大部制制改革是一项涉及部门多、利益均衡难的复杂工程，需要做很多耐心细致的工 作，绝不能有急躁冒进的心态，要按照中央的部署，积极稳妥、循序渐进，我们正处于改 革的攻坚阶段，各种深层次的矛盾凸显，各种利益的较量激烈，所以对深化行政管理体制 改革的复杂性和艰巨性不能低估。当前，我们尤其要注意一下问题：(一)实现决策、执行、监督权的适度分离与有效运作党的“十七大”报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互 协调的权力结构和运行机制” 。这种改革思路意味着要重构政府内部的权力架构和运转机制。 目前，我国实行的是议行合一的政治体制，按照宪法规定，政府受国家权力机关（全国人 大
14、）的监督和制约。政府习惯性的做法是履行执行职能，大部分政府机构在决策、监督方 面没有经验可循，这也是推行大部制改革的障碍性因素之一。如何在推行大部制的过程中， 划分决策权、执行权、监督权？权力的边界如何划分？机构如何设置？众多的问题也是困 扰理论界和决策当局的疑团。以前的政府机构改革，从未尝试过这方面的探索和研究，所 以推进策略和方法就显得尤为重要。对此，可参照西方国家的做法，把国务院组成部门设 置成制定政策、专司决策的机构，把直属机构定位为执行和服务机构，把办事和议事协调 机关设定为监督机关；也可考虑在大部门的内部，细化机构功能，将部门的决策权集中在 一个司局，成立政策法规司，将执行事务从部
15、门内适当分离出来，设立专司执行的执行局， 实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的政策司和 执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，对他 们的工作任务提出更高的预期目标。(二)克服大部制推进过程中的潜层次问题我国长期以来习惯于归口管理的模式，国家机关的公务员也适应了听指挥、分任务的 “上下协调联动”的工作方法。国务院机构调整后，一些国家层级的部门将被撤并。地方 的对口部门仍会在短时期内存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵 触情绪，思想深处会产生“犯上意识” 。这就要求各级政府机关要注重对其工作人员的思想 教育，帮
16、助他们摒弃狭隘的老部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，各部长的 管理权限将会增加，其全局驾驭能力也是对其本人能力的全新考验。在这种制度设计下， 部门首长就必须提高掌控全局的能力，善于运用各种领导艺术处理复杂的人际关系。再次， 要注意盲目合并机构带来的问题。尤其在地方层面，切忌定指标、求急求块，把没有成熟 的部门捆绑在一起，搞“拉郎配” 。因为，不顾实际，盲目合并，势必会带来诸多负面影响。 其结果，要么再次拆分、要么降低公共治理效能，损害政府公信力。所以，为更好地推进 大部制改革，地方政府可先行试点，待经验成熟后，再逐步推广。(三)继续深化对大部制改革的理论研究我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应对， “应急式”地提出改革方案，由 于理论准备不足，最终导致改革的科学性、前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题 正日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革和推行 大部制，应当着重对我国政府的历次改革进行理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革 与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学 术研究，特别是
