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1、某市区集体土地房屋拆迁专项审计调查实践探索某市区集体土地房屋拆迁专项审计调查实践探索吴有定（江苏省扬州市审计局）吴有定（江苏省扬州市审计局） 日期：2011-09-07 随着城市化进程的加快，拆迁范围也伴随建设项目规模的扩展而越来越大，拆迁的过程也成为领导关心、百姓关注的难点和热点问题。扎实开展征地拆迁补偿审计，对促进征地拆迁专项资金管理的规范化，维护被征地群众的合法权益，服务城市建设的健康、有序、和谐发展起到至关重要的作用。一、审计流程：二、具体程序运用与实例1.开展审前调查。通过与相关实施单位的沟通，全面了解征地拆迁项目实施背景，重点关注各自职责分工、业务流程、征地拆迁管理、财务管理等情况
2、，以审前调查为基础，编写拆迁过程中相关网络组织图对理清审计思路，编制出审计范围明确、重点突出、方法准确、具有可操作性的审计实施方案显得至关重要。实例：如图所示区集体房屋拆迁项目相关实施单位职责图，通过编写网络组织图，更加明晰拆迁工作的业务流程。 2.编制审计实施方案。审计组调查了解征地拆迁相关实施单位基本情况，根据职责分工评估存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案，主要内容包含：审计目标；审计范围；审计内容、重点及审计措施；审计工作要求等。除此以外，还要确定房屋拆迁项目审计所需职业判断标准，结合适用的标准，分析调查了解的被审计单位及其相关情况，判断被审计单位可能存在的问题，根
3、据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境，判断其重要性。实例：区集体房屋拆迁审计实施方案要点。（1）审计目标：通过审计了解征地拆迁工作流程以及管理模式，查明征地拆迁安置资金的来源及安置补偿依据、安置补偿对象以及安置补偿标准，揭示相关单位在征地拆迁过程中违反相关政策，及公开、公平、公正原则的现象和问题，查找发现问题的原因，剖析现象背后的问题实质，提出促进规范管理的意见和建议。（2）审计内容：征地拆迁工作管理情况、征地拆迁实施情况及其效果；征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况；被征地农民基本生活保障办理情况、安置房建设管理等情况。（3）审计重点：一是以各项制度管理为基础，检查各项内部控制制度是
4、否建立健全以及运行的是否有效；土地征用、房屋拆迁、安置房建设程序是否规范。二是以房屋拆迁为重点，剖析拆迁过程中拆迁补偿依据是否合法；房屋安置是否符合既定标准。三是以资金流向为主线，检查资金筹集、使用、管理是否规范；规费缴纳、拆迁经费使用是否合规，农户补偿是否及时到位，有无截留、挤占、挪用等现象;失地农民社会保障是否按照规定建立；社会统筹资金管理是否合规。3.审计证据收集与结论记录。证据收集与分析评价是征地拆迁现场审计工作的重点。一是收集可靠、相关审计证据。审计证据的收集应当在支持审计结论方面具有的相关性（审计证据与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系）和可靠性（指审计证据真实、可信），收
5、集方法包含：检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析。二是结论记录，以审计事项和具体审计目标为着力点，通过收集的审计证据与审计标准对比，审计人员运用职业判断，分析评价所获得的审计证据，并确认审计发现，得出审计结论，审计结论内容要主次分明、重点突出、分类合理、类别清晰、表述恰当。 实例：区集体房屋拆迁审计证据收集与记录要点。（1）运用检查、询问的审计方法确定制度管理的健全性和有效性；土地征用、房屋拆迁、安置房建设程序规范性和完整性。如审计中发现，房屋拆迁管理中拆迁公司和评估公司选定未能体现被拆迁人意愿，由责任主体直接指定拆迁公司和评估公司，且未与评估公司签订合同；评估结束后评估档案资
6、料不完整（缺少应有的现场照片记录和产权证明材料）；拆迁补偿安置协议未进行鉴证和网上备案；安置房建设中委托代建开发企业房地产开发企业未公开招标等问题。（2）运用检查、询问、外部调查、重新计算等审计方法复核拆迁补偿安置协议，对照市集体房屋拆迁标准，确定房屋拆迁补偿安置的合规性。具体审计思路与结论如下表：集体土地拆迁安置审计调查思路与结论分析表集体土地拆迁安置审计调查思路与结论分析表审计内容审计重点被审计单位认定审计职业判断依据审计认定审计差异影响分析1.增加拆迁补助费2.增加临时安置补助费面积协议补偿面积平方米宅基地土地使用证和房屋权属证书或合法建房手续为准合法面积平方米3.增加是积余面积补偿1.
7、增加协议补偿款户数协议安置户数户宅基地证或者合法建房手续为一户合法建房手续户2.增加安置房套，涉及面积平方米营业补助户领取工商营业执照、依法纳税并连续经营一年以上的户拆迁实施单位审核不严，个别营业执照真实性存在问题一、拆迁补偿其他补助花木补助和困难补助万元搬迁、临时安置、提前搬迁、固定设施移装等补助费不在拆迁补助范围内无依据进行协议外补偿1.单户面积超 280 平方及以上户2.跨户型安置不规范二、产权安置面积协议安置平方米农户合法建筑面积为基数，考虑靠户型 10和最大跨户型 40的因素，单户安置面积最大不允许超过280最大可安置平方米3.超过产权置换部分面积，价格缺乏依据（3）运用检查、重新计
8、算、询问、外部调查、等审计方法对照有关资金管理要求审查征地拆迁过程中资金使用合规性，补偿资金及时性、失地农民保障资金金的完整性。具体审计思路：首先以征地拆迁资金流向为基础，绘出清晰资金使用图：其次对照相关政策文件检查和重新计算资金使用的合规性，得出审计结论，存在拆迁人专项资金管理缺少监督，拆迁工作组拆迁经费使用缺少依据等现象。4.问题产生的原因分析。原因分析是征地拆迁审计调查的关键环节之一。反映问题主要依照审计目标和事项，对照审计标准偏重微观方面得出审计结论，而原因分析更加注重宏观性和普遍性，从政策、体制、管理、监督等方面分析问题产生的条件。分析时要思路开阔，要从大量财务数据和非财务资料，善于
9、抓住重点和主流，深入透彻归纳问题产生的主观原因、客观原因、历史原因以及现实原因，以便更好的提出审计调查建议。实例：区集体房屋拆迁问题产生原因分析要点。（一）内部控制薄弱，自由裁量权过高，政策执行过程透明度低拆迁人未建立征地拆迁相关工作管理内部控制制度，明确规范区域内征地拆迁各环节工作职责和控制措施。拆迁过程中拆迁人与拆迁公司职责不明，由拆迁人成立的工作组与拆迁公司共同参与拆迁工作，遇到困难，多采取拆迁会办制，超出规定标准和范围进行补偿安置，且各户标准不一，自由裁量权过高。标准不一的结果，使得政策执行过程中的透明度降低。（二）政策操作性低，拆迁补偿标准不高，农户心理预期落差大集体土地房屋定价依据
10、是住宅房屋的重置价格，有悖于市场定价机制的原则，农户取得补偿利益相对较低。尤其在“城中村”改造过程中，已无耕地的农户，其房屋定价早已以城市房屋定价来预期。拆迁过程中，二元结构的房屋定价机制，使农户的心里预期落差大，拆迁工作难以推进。拆迁补偿标准未与市场真正接轨，被拆迁人存在抵触情绪，是房屋“拆迁难”、最核心的原因，直接导致了超标准和规定补偿安置。（三）部分制度不健全，监督管理不到位，责任追究制度不明确一是从制度健全性来看：征地环节市 2004 年出台的暂行办法部分内容亟需对接 2005 年后省出台办法；市、区集体土地拆迁资金尚缺少统一管理办法，使得拆迁过程中资金使用不规范。二是从监督管理角度来
11、看：拆迁主管部门缺少对拆迁责任主体的监管，导致部分拆迁程序不规范；拆迁市场化运作尚未形成，拆迁会办过程中政府既是“裁判员”又是“运动员”，无法履行对中介机构的监督职能。三是从责任追究角度来看：市区集体土地拆迁管理办法尚无明确法律责任和行政问责机制，对部分拆迁中违法、违规行为缺少硬性约束机制。5.审计调查建议。审计调查建议要立足中心，服务大局，要从促进社会和谐发展的角度，具有前瞻性、针对性和实用性的提出审计调查建议。要针对审计调查出具体问题，从促进整改，提出完善制度、健全机制、加强预防和堵塞漏洞等意见和建议。审计调查建议，不能泛泛而谈，要切实可行，从建设性角度提出调查建议，为政府宏观决策提供服务
12、。实例：区集体房屋拆迁问题审计建议要点。（一）健全各项制度，构建拆迁管理的长效机制。一是完善集体土地征用暂行办法；二是建立资金管理办法，统筹资金，实行预算管理，明确用途，限定自由裁量权金额幅度，加强资金使用监管；三是相关拆迁责任主体建立健全内部控制制度，强化职责分工，规范拆迁环节控制措施。（二）提升补偿标准，变“暗补”为“明补”惠泽于民。本着以人为本、让利于民、构建和谐社会的原则，合理地提升补偿标准。首先，相关拆迁主体做好各地的综合成本测算工作，为标准提升打好基础工作；其次，做好产权面积界定工作，杜绝对无证房屋拆迁面积确认的随意性，产权确认后严禁分户行为；最后，把握提升标准的关键，以市场定价和
13、成本安置相结合原则，最大程度的提升被拆迁人利益，提升被拆迁户的补偿心理预期。（三）加大监管力度，规范流程全面推行阳光拆迁。一是加大监管力度，设立投诉信箱、公开投诉电话，及时组织对拆迁项目的考核与验收；二是健全法律责任制度，责任追究机制，控制拆迁过程的自由裁量权，杜绝拆迁过程中弄虚作假行为，对拆迁过程中的违法、违规行为，给予相应处理；三是全面推行“阳光拆迁”，公开拆迁政策及拆迁程序、公开房屋评估结果、公开补偿安置情况，充分保障被拆迁人的知情权，使得拆迁结果“公正、公平、公开”。三、总结征地拆迁审计调查涉及对象复杂，政策性强，社会敏感性高，项目分布点多面广，为了保证调查质量，主要做了以下三点：一是
14、创新组织方式。在组织方式上打破市、区审计机关的界限在全市统一调配审计力量，组成多个审计组，统一决策、统一方案、统一实施、统一标准、统一出具审计调查报告，克服了任务重、人手少、时间紧的矛盾。二是强化政策学习。审前调查准备上，组织参审人员认真学习领会有关拆迁政策和法规，现场实施过程中，多次召开审计组业务讨论会议，充分估计调查中可能遇到的困难和问题，切实把握好政策界限。三是严格审计调查。审计过程中严格按照国家政策法规进行，客观反映征地拆迁工作现状，严格工作纪律、保守审计秘密，切实维护被征地拆迁单位和群众的合法权益。实践表明，此次审计调查，基本完成了预定任务，但在以下两个方面存在不足：一是事后审计难核实。房屋拆除完毕后，现场核实条件已不复存在，为能深入拆迁现场，获取第一手资料，尤其装饰装修以及附着物补偿的真实性，在原始资料不完整，缺少现场照片资料的情况下，审计人员很难考证。二是专业知识相对缺乏。审计调查过程中涉及调查对象广、政策法规多，而审计人员多为会计人员，对测绘、评估、造价、工程等专业知识的了解缺乏，对一些事项的内容没有深入了解，隐藏一定的审计风险。
