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1、1社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究摘要救助管理办法体现了党和政府对弱势群体的关怀和对民生的关注，它的出台有着深刻的社会背景。办法实施一年多来取得了明显的成效，但也遇到了一些现实挑战，如对象甄别困难、资金缺乏、流浪儿童等特殊人员的权益保障等。必须进行及时的政策跟进以对救助管理对象以外的流浪乞讨人员进行管理，加强宣传保证救助渠道畅通，保障老年人、流浪儿童、残疾人、精神病患者的权益，对民众进行实物救助的引导，鼓励民间参与，加强流浪乞讨人员流出地的管理，加强社会工作专业介入，多方面对救助管理办法进行完善。关键词:社会转型，流浪乞讨，社会工作，救助管理，实物救助目录21.救助管理办法出台的社会背景
2、和现实意义.172.救助管理政策实施过程中面临的挑战.202.1 救助对象方面.232.1.1 救助对象的甄别困难 .23 2.1.2 重复救助和恶意求助 .25 2.1.3 流浪儿童等特殊群体权利的保障 .262.2 救助渠道方面.262.3 工作主体方面.273.对于流浪乞讨人员救助管理政策的建议.273.1 救助管理制度方面的建议.273.1.1 对于车票的时效限制 .27 3.1.2 强化对流浪儿童等群体的保护 .28 3.1.3 对于恶意求助的惩戒 .28 3.1.4 流浪乞讨人员流出地责任的强化 .28 3.1.5 建立各部门协调配合的机制 .29 3.1.6 引入社会工作理念和方
3、法 .293.2 救助管理工作实施方面的建议.303.2.1 主动寻找救助对象 .30 3.2.2 救助管理工作的宣传 .313.3 社会参与方面的建议.323.3.1 引导民众进行实物救助 .32 3.4.2 鼓励民间参与 .334.结语.33参考文献.34附件.36社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究32003 年 6 月，国务院公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称救助管理办法），同时，1982 年国务院公布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止。从旧办法的废止到新办法的出台，国务院用了极短的时间，充分反映了党和政府对流浪乞讨现象的重视和对弱势群体的关怀。 这部法律是在特殊的
4、背景下出台的，反映了时代发展的要求。实施一年多来，救助管理办法已经逐步的发挥了它的作用，同时在实施的过程中也面临着一些新的挑战。1.救助管理办法出台的社会背景和现实意义救助管理办法出台的社会背景和现实意义流浪乞讨是由来已久的一种社会现象，在我国以及其他国家都不同程度的存在。城市流浪乞讨人员的出现是伴随着城市化和工业化的加剧而成为一个社会问题的1。十一届三中全会以后，我国实行改革开放的政策，从那时起，社会进入了快速的转型期。在计划经济向市场经济转型、农业社会向经济社会转型的过程中，收入差距增大，出现了地区、城乡发展的不平衡。随着经济的快速发展，人口流动频繁，流浪乞讨现象日益严重。1982 年，国
5、务院颁布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，规定收容遣送的对象是：家居农村流入城市乞讨的，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。后来，为了稳定社会秩序，加强对流动人口的管理，又把无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员以及身 本文的完成得到了本课题指导老师朱眉华老师以及张昱老师的指导和帮助，非常感谢他们。同时校团委也给予了很大的支持。还要感谢我的调查单位和所有的访谈对象。文中出现的一切问题由作者负责。 1 郭伟和,“城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法解读”,中国民政 ，2003 年第 10 期4份证、暂住证、务工证不全的人员纳入到收容遣送之列。收容遣送越来越与治安管理连接在一起，逐渐
6、异化，社会救助的成分越来越少。在实际的工作中，在任务指标的压力下，一些地方滥用权力，扩大收容范围，将收容遣送当成创收的手段，损害流浪乞讨群体的合法权益，丑化了政府形象，造成了恶劣的影响。某些地方没有正确的执行收容遣送政策，违背了当初制定政策的初衷，使得收容遣送政策偏离了原来的轨道，改革的呼声越来越高。2003 年 3 月 20 日，黄冈青年孙志刚在广东街头被非法收容殴打惨死，被媒体披露后，引起了全国人民对于收容遣送制度的关注，产生了巨大的社会影响。党和政府本着对广大人民群众高度负责的态度，迅速废止了收容遣送制度，国务院颁布的救助管理办法于 2003 年 8 月 1日正式施行，建立起新型的救助管
7、理制度。救助管理办法的施行是时代发展的要求，符合民主法制建设和社会文明进步的要求，体现了以人为本的理念。笔者简要归纳了收容遣送和救助管理的主要差别，见表 1。表 1 收容遣送政策和救助管理政策的对比收容遣送收容遣送救助管理救助管理5宗旨、目的宗旨、目的 和功能和功能维护社会秩序，后来又附加了 行政和治安管理的内容为流浪乞讨人员提供临时性的救助对象对象界定比较模糊，收容遣送对象 范围很大对象范围比收容遣送要窄、明确为 城市生活无着的流浪乞讨人员原则原则强制性 把流浪乞讨人员看成潜在的危 害社会的因素自愿性 平等对待受助人员 把流浪乞讨人员看成普通的一员经费来源经费来源没有明确规定来源，导致经费
8、不足时出现敲诈勒索收容遣送对象 创收的现象明确规定城市人民政府应当将救助 工作所需经费列入财政预算予以保障。 同时鼓励个人和社会组织参与救助工作对象待遇对象待遇封闭性管理，收费，强制劳动， 扣证件、打骂对象的现象时有发生开放性管理，受助人员可以随时离 开救助站。不得收取任何费用，不得组 织生产劳动，不得打骂，不得扣压证件。政府角色政府角色行使权力，管理的角色履行义务，服务的角色救助管理制度平等的对待受助人员，受助人员是生活上遇到了困难，而不是好逸恶劳、不劳而获，不将其视为城市秩序的破坏者以及社会稳定的潜在威胁。救助管理办法坚持人性化、自愿、无偿救助的原则，流浪乞讨人员根据自己的情况和个人意愿自
9、己决定接不接受救助，不能有强迫行为。所有受助人员在救助过程中的伙食、衣被、医疗、娱乐等费用都由救助管理站承担，无须个人支付费用。救助管理制度体现了政府的责任。政府不再是以管制的面目出现，而是以服务的姿态出现，给流浪乞讨人员选择权，体现了对人的尊重，反映了政府对人民的关怀。在收容遣送制度下，所有的城市流浪乞讨人员都属于收容遣送的对象，在当时的情形下，一旦发现流浪乞讨人员，公安、城管立即将其用警车送往收容遣送站进行处理。而在救助管理制度下，政府的姿态由管制变为服务，管制的对象是所有的流浪乞讨人员，而服务的对象是主动求助的流浪乞讨人员，这方面，政府是一种权力的退让，一种社会政策的分化，表明政府注意到了流浪乞讨群体的复杂性，意识到单一的管理方式已经不符合时代的发展。6救助管理政策符合社会发展的要求，但是在实际的执行过程中也发现了一些新的情况，需要进一步的完善。2.救助管理政策实施过程中面临的挑战救助管理政策实施过程中面临的挑战从在上海调查的情况看，流浪乞讨现象有几种形式，穿着整齐、身体完好的老人端着盘子沿街乞讨；流浪儿童跪在地上，地上铺着书写有家庭悲
