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1、黄河下游引黄供水管理初探1 概况黄河下游引黄供水事业始于 20 世纪 50 年代初期，山东段现有引黄涵闸 69 座、许可取水量 69.44 亿 m3，扬水站、提灌站 106 个、许可取水量 1.14 亿 m3，灌区引黄蓄水平原水库 753 座、设计库容 14.76 亿 m3。引黄供水经历了探 索尝试、大引大蓄、停灌治理、恢复整顿、稳定发展、统一调度管理等复杂、 曲折的过程，由最初的农业用水发展成为工农业生产、城乡居民用水全方位供 水，实现了由无偿供水、按灌溉面积收费向计量供水按方收费的转变，供水体 系不断完善，供水规模不断扩大。黄河下游山东段万亩以上的引黄灌区 72 处， 设计灌溉面积 236
2、.8 万 hm2，有效灌溉面积 189.3 万 hm2，引黄水量和引黄灌溉 面积占山东总用水量和总灌溉面积的 40%左右。同时，也为引黄济青、引黄济 淀、引黄济津和胜利油田工业、生活及滨海地区人畜用水等提供了可靠的水源。 黄河水已成为沿黄地区经济发展和人们赖以生存的宝贵资源，社会效益、经济 效益和生态效益巨大。2 供水管理2.1 水价管理体制黄河下游山东段引黄供水由省属的 8 个市级河务部门管理，市级河务部门 由独立的供水分局负责引黄供水管理工作，供水分局下设闸管所，具体负责引 黄涵闸的运转、维修养护、闸前闸后 100m 范围内的清淤、闸体、洞身清淤、调 水配水、供水水量、水费计收、防汛等工作
3、。财务管理上，按照引黄渠首工 程供水财务管理与会计核算办法等单独核算，作为经营收入处理。市级河务 部门每年的供水预算由省级河务部门批复后实施，各市级河务部门单独设帐， 省级河务部门统一核算。2.2 水费计收按照黄河下游引黄渠首工程水费收交和管理办法(试行)规定，由黄河 主管部门管理的渠首供水的用水单位，直接向黄河主管部门交付水费；灌区以 外通过灌区供水的用水单位，向灌区管理单位交费，再由灌区管理单位向黄河 主管部门交付水费；直接由地方自建自管的渠首工程供水的用水单位，由渠首 工程管理单位向工程所在河段的黄河主管部门交付水费。农业用水按夏秋两季 征收，年终结清的方式收取水费，夏季主要征收水费和补
4、助粮，秋季主要征收 清淤费；工业用水按月收取水费。水费按方收取，以货币的形式结算。2.3 供水价格1965 年全国水利工作会议上明确指出，凡有兴利效益的工程，要通过合理 征收水费和积极组织生产，达到管理经费自给自余。1982 年水电部颁发了黄 河下游引黄渠首工程水费收缴和管理办法，从此开始计收水费。1985 年国务 院发布了水利工程水费核定、计收和管理办法，黄委根据国家按成本核定 水费标准的原则，制定了黄河下游引黄渠首工程的水价标准，1989 年水利部以 水财字19891 号文颁布了黄河下游引黄渠首工程水费收缴和管理办法（试 行），规定了不同月份、不同用途的水费价格标准。国家计委以计价格200
5、0 2055 号文关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知对黄河下游引黄 渠首工程供水价格进行了调整，农业用水 4-6 月份 1.2 分/m3，其他月份 1 分 /m3；工业及城市用水 4-6 月份 4.6 分/m3，其他月份 3.9 分/m3。3 存在的问题3.1 管理体制方面水费作为事业收入的一部分，便于管理，但这种管理体制已不适应形势发 展的需要。一是与事业单位财务体制改革不相适应。事业单位部门预算的推行， 严格了资金的使用与管理，如果继续将水费收入作为事业收入的一部分来管理， 对事业单位的稳定和发展不利。二是与国家政策不符。财政部、国家计委、农 业部以财规200010 号文关于取消农
6、村税费改革试点地区有关涉及农民负担 的收费项目的通知指出，根据国家商品价格管理目录和水利产业政策的有关 规定，水利工程的水费作为经营性收费管理。经营性收费需要正确、全面地核 算成本，而目前的管理体制，不利于水价的成本核算，不利于渠首管理单位建 立完善的经营管理体制。3.2 计量方法落后目前，黄河下游引黄水量的计量多为流速仪测流，该方法比较准确，但耗 时长，闸门启闭频繁，误差较大，人为因素多，测流精度难以保证，费用较高。 另有一些取水口，无专门的计量设施，一般以开机时间、电机功率等因素计算 引水量，准确程度不高。落后的计量方法常因计量不准，引起供需双方的矛盾。3.3 水价偏低供水价格随着经济的发
7、展不断调整，发改委 2005 年关于调整黄河下游引 黄渠首工程供水价格的通知对黄河下游引黄渠首水价调整为：农业用水仍执 行 4-6 月份 1.2 分/m3、其他月份 1.0 分/m3；工业用水 4-6 月份 9.2 分/m3、其 他月份 8.5 分/m3。调整后的供水价格，在一定程度上缓解了渠首供水单位收不 抵支的压力，但目前的水价不足合理水价的一半，与补偿成本合理收益标准相 比还有很大差距。供水收入仅够支付材料、工资及零星开支，维持渠首管理单 位的简单再生产，根本没有提取设备折旧费的能力。供水工程维修养护经费投 入严重不足，工程老化速度加快，病险工程逐年增多。供水价格过低，也带来 了一系列难
8、以解决的矛盾和问题，如工程投入来源少，工程老化失修，跑、冒、 滴、漏问题严重，节水意识差，农业灌溉方式仍以大水漫灌、串灌为主，水利 用系数不足 0.45；工业、城镇用水重复利用率低，浪费严重。这些问题反过来 导致供水成本的增加，供水效益下降，使供水成本与效益的矛盾更加突出，黄 河水资源得不到优化配置。3.4 缺乏更新改造资金引黄涵闸具有一定的使用年限，目前使用的引黄涵闸多为 20 世纪 80 年代 改建或扩建的，因为缺少资金，部分涵闸超期服役，带病运行，急需更新改造。 如何解决涵闸改造资金投入大和资金来源问题，是摆在面前的首要任务，在一 定程度上制约了渠首工程供水事业的发展。4 水价改革措施4
9、.1 供水体制改革供水管理体制改革要适应机构改革、人员分流、部门预算的时间要求，分 类分步实施。现有引黄渠首供水工程，关系到防洪与供水职能的划分，要分步 实施改革，在对供水资产进行单独核算的基础上，把引黄涵闸、控导工程、堤 防工程按一定的比例剥离划转供水资产，核定分离人员，组建独立核算、自负 盈亏、责权明确、自我维持、自我发展的企业化管理的供水事业单位。在取得 成熟管理经验、运作相对规范的基础上组建上下游结合、水量统一调度、利益 共享的供水集团公司，搞好引黄涵闸的管理工作。对新建工业和生活引黄供水 项目，市级河务部门要以控股或参股的方式积极参与项目的建设管理，积累管 理经验，成立独立核算的供水
10、公司，逐步加以推广。4.2 完善水量计量加强先进测流技术和方式的研究，改进引黄涵闸的测流设施，结合引黄涵 闸的运行监控系统改造，逐步配备先进的数据采集及处理系统，建立引黄涵闸 的信息管理系统和网络系统，准确计量水量，减少传统测流方式造成的误差， 缩小人为因素对测流的影响，最终实现所有引黄涵闸的远程监控。引黄供水单 位加大宣传力度，积极做好宣传工作，使用水单位牢固树立水商品意识、节水 意识，理顺各种关系，合理、及时收取水费，确保引黄涵闸的正常运转，尽量 避免由于测流方法不科学导致的水量计量不准确产生的矛盾。4.3 实现由行政事业性收费向经营性收费的转变财政部、国家计委、农业部下发关于取消农村税费
11、改革试点地区有关涉 及农民负担的收费项目的通知后，注销了各市级河务部门办理的行政事业性 收费许可证，将水费作为经营性收费，并按照经营性收费的有关规定办理工商、 税务登记，实现水费由行政事业性收费向经营性收费的转变，促进供水管理的 良性循环。4.4 建立统一的供水管理体系引黄渠首工程分属于不同的省区，地方与部门分割管理，难以实现全流域 水资源的统筹安排与合理使用，枯水期各地争水现象严重。加强黄河水资源的 统一管理，合理调度、调配水资源，由黄委行使黄河水资源开发利用的管理权 和监督权，实现水资源的合理调配，最大限度的发挥黄河水资源的作用。实行 订单供水，根据黄河来水情况，统一调配水资源，合理分配各
12、市级河务部门的 引黄水量，特殊情况适当调剂，满足用水要求。4.5 提高供水价格水价对水资源的配置和管理起着重要的作用，水价长期偏低，导致人们节 水意识差，农业用水多为大水漫灌、串灌，渠系不配套，水利用系数低；工业 用水浪费严重，循环利用率低。充分利用价格的杠杆作用，在综合考虑工程运 行需要、成本和调水等因素的基础上，采取“适当提高、分步实施”的办法， 逐步提高水价标准，使水价成为包括供水成本、税金、利润等在内的商品水价 格，符合市场经济发展的要求。4.6 实行两部制水价两部制水价是对不同的用户实行不同的水价，以促进节约用水，限制浪费。 两部制水价包括基本水价和计量水价，基本水价按补偿供水工程固
13、定成本费用 核算，主要是对农业用水的保本计价；计量水价是按补偿供水工程正常运行成 本、费用加合理的利润，主要用于城市工业用水、高消费行业用水。合理分析 供水价格的内容，正确核算供水成本，根据供水实际确定不同的供水价格，完 善水价制度。推行两部制水价能够维持引黄渠首工程的简单再生产，保障水利 配套设施的正常运行，增加维修养护费用，逐步解决工程老化、失修问题，起 到节约用水、减少浪费的作用。合理确定用水定额，实行超额加价制度，调整 供水结构，积极探索适合灌区实际的水价制度，逐步实现水资源的优化配置， 力争供水效益的最大化。5 建议5.1 制定配套政策水管体制改革后，重新组建了供水管理单位，业务上实
14、行垂直管理，但是 一些相关措施和办法有待进一步制定、补充和完善。随着供水管理事业的不断 发展，为改善日益加剧的水资源供需矛盾，供水单位制定了一系列措施和内控 制度，如用水申请、取水许可制度、放水报水制度、供水管理责任制、供水管 理办法及水费征收管理办法等，使供水管理工作有法可依、有章可循。建立健 全约束机制，不断完善与更新各项规章制度，用制度约束管理行为，实现供水 经营的良性发展。5.2 尽快实施“两水分供”实行工业用水与农业用水分开管理，按实际用途界定用水性质，是实行 “两水分供”的前提。实行“两水分供”，让黄河水资源充分发挥其应有的效 益，既便于管理，又符合用水的实际情况。供水管理单位加大
15、监管力度，定期 对水资源情况和用水情况进行检查和了解，科学界定用水性质，防止非农业用 水大量挤占农业用水。摸清灌区及用水单位的情况，最大限度地分离非农业用 水。发挥价格杠杆的调节作用，抑制非农业用水的过快增长。积极与用水单位 协调，减少供需矛盾，使有限的水资源得到充分利用，促进“两水分供”的有 效实施。5.3 提高队伍素质供水管理单位应加大人员培训力度，尤其是对新上岗人员，进行必要的业务技能和管理知识培训，使供水管理人员尽快适应新的岗位，搞好供水管理工 作。随着引黄涵闸远程监控系统安装、调试和运行，管理工作的科技含量大大 增加，培养一批业务素质高、创新意识强、懂经营、善管理的供水管理人员， 是
16、供水管理单位的当务之急，也是搞好供水管理工作的前提条件。5.4 加大水费征收力度水费是保证供水管理工作良性运行的基础，水费增收是供水管理的重要内 容。在办理取水许可时与用水单位签订用水协议，明确水费的征收时间、征收 方式、征收进度及处罚措施；引水过程中或引水结束后，及时与用水单位沟通， 增强用水户的节水意识，促进灌区节水改造，引进、推广先进的灌溉设备，采 取先进的灌溉方式，提高水资源的利用效率，提高用水户缴纳水费的积极性和 自觉性。采取优费优水、先费先水、欠费减水、拒费停水的配水原则和一系列 有效措施，确保水费的全额征收，促进供水管理事业的良性循环。5.5 适应市场要求，提高供水保证率引黄供水单位通过对供水管理体制、水资源管理运行机制、水价形成机制、 政策法规和技术保障体系、灌溉工程设施的整体质量和服务能力等的综合分析， 尽快适应市场经济发展要求，建立新型供水管理体制。结合黄河下游河道条件、 引水条件、用水需求等，对引黄供水规律、河道不同来水情况下引黄供水能力 进行分析，适应黄河上中游水库的调控方式，确保用水高峰期、水量短缺的情 况下及时
