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1、卫生监督概述 第一第一节节、 、 卫卫生生监监督概念、功能与作用督概念、功能与作用一、一、卫卫生生监监督概念督概念卫生监督是指卫生行政部门执行国家卫生法律、法规，维护公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关权益，对特定的公民、法人和其他组织所采取的能直接产生法律效果的卫生行政执法行为。这个概念有四层含义：卫生监督的主体是卫生行政部。根据卫生部关于卫生监督体制改革的意见、关于卫生监督体制改革实施的若干意见以及关于卫生监督体系建设的若干规定的规定，卫生行政部门设立卫生监督机构和卫生监督员，行使卫生监督职责。卫生监督是依据卫生法律、法规和规章的规定，对涉及人民群众健康的各种行为或活动所实施的
2、卫生行政执法行为。卫生监督的相对一方是特定的公民、法人或者其他组织，即在卫生法律、法规和规章的执行过程中处于被监督的当事人。卫生监督的目的是维护正常的公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关法定权益。将卫生监督与卫生行政执法的概念统一起来，有以下几点考虑。卫生监督是一项卫生法律制度。例如，食品卫生法第 2 条规定，国家施行食品卫生监督制度。经国务院批准，卫生部颁布的关于卫生监督体制改革的意见、关于卫生监督体制改革实施的若干意见以及关于卫生监督体系建设的若干规定规定了卫生监督的性质、目的及任务，确定“卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律、法规、维护公共卫生秩序和医
3、疗卫生秩序、保护人民群众健康、促进经济社会协调发展的重要保证”。 “卫生监督”一词已得社会广泛的认同，并能充分体现卫生行政执法的性质和特点。将卫生监督的概念与卫生行政执法的概念统一，有利于强化卫生监督员的行政执法意识。 二、二、卫卫生生监监督的功能与作用督的功能与作用 1、制约功能 通过卫生监督行为对相对人权力的限制和在具体行为上的制约，及时地纠正经 营活动出现的偏差，从而实现卫生产业的健康发展，体现政府公共职能。2、规范功能 卫生监督作为抽象卫生法律的具体体现，则从直观上显示了法律的规范作用。 它通过对守法者的认可和对违法者的惩罚，在人们的行为坐标上亮起了指示灯。指出了什么样的行 为是合法的
4、，或者是法定必须执行的；什么样的行为是非法的，必须禁止的。即有规范人们行为导向的作用。3、预防功能 卫生监督作为强制和规范社会卫生事务或行为的一种制度，它在对社会卫生事 务或行为进行依法监督过程中，必须渗入到每项具体事务或行为之中，在参与中实施监督，积极主 动地参与或渗透于监督对象的整个运作过程，提前发现和排除可能出现的危害健康的各种问题和潜在弊端。 4、促进功能 卫生监督的目的不仅是发现问题，查处卫生违法行为，而且还要通过对问题或 违法行为的分析，找出和发现工作中的薄弱环节和产生问题的根源，总结经验教训，提出有针对性的弥补措施和解决办法，进而在管理制度和立法上最终完善社会保护人类健康的运行机
5、制。第二第二节节 卫卫生生监监督的分督的分类类一、按一、按卫卫生生监监督的性督的性质质分分类类 1.预防性卫生监督。预防性卫生监督主要指依据卫生法律、法规对新建、改建扩建的建设项目所开展的卫生审查和竣工验收等执法活动。开展预防性卫生监督旨在使工业企业和食品、化妆品、公共场所、医院以及放射性工作场所达到卫生要求。从“源头”上消除可能对公共卫生秩序和人民群众健康造成损害或伤害的潜在隐患或风险。它是卫生监督主体实施卫生许可的前提条件，即对预防性卫生监督不符合要求的申请者不能给予卫生许可。从这点理解，可以将卫生许可前的卫生监督看成为开展预防性卫生监督，其主要任务是审查许可申请人是否具备或符合卫生许可的
6、条件。 2.经常性卫生监督。 经常性卫生监督是指卫生监督主体依据卫生法律、法规对卫生监督的相对人（以下简称相对人），包括公民、法人或其他组织谨守卫生法律、法规和规章的情况进行卫生监督的活动。主要内容有：取得法定资格的情况，如许可证、健康证、执业证书等，自身管理的情况，如卫生制度的制定及落实情况，环境及卫生情况，卫生设施的配置、使用及维护情况，原料的质量及贮存情况，生产经营过程的卫生情况，产品的卫生质量及包装情况，依法采取行政强制措施，纠正或查处违法行为.其他卫生情况。 二、按二、按卫卫生生监监督的督的对对象分象分类类1.公共卫生监督。公共卫生监督包括食品卫生监督、职业卫生监督、放射卫生监督、公
7、共场所卫生监督、化妆品卫生监督、学校卫生监督以及传染病防治卫生监督。2、医疗卫生监督。 医疗卫生监督包括依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为。 三、按三、按卫卫生生监监督的行督的行为为特征分特征分类类 1.依职权卫生监督行为和依申请卫生监督行为。 依职权卫生监督行为是指卫生监督主体根据卫生法律、法规赋予的职权而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为，又称主动或积极监督行为。如卫生行政部门对经销食品安全法“禁止”生产经营的食品的违法行为人所实施的行政处罚行为；依申请卫生监督行为是指执法主体只有在行政相对人依法提出申请后才能实施
8、而不能主动实施的行政行为，又称被动或消极监督执法行为。如对生产特殊化妆品进行审核并发给批准文号的行为。 应该指出的是，在依申请卫生监督行为中，相对人的申请尽管也是一种意思表示，但最终决定权仍在卫生监督主体，而不是相对人。 2.授益性卫生监督行为和侵益性卫生监督行为。 授益性卫生监督行为是指卫生监督主体为相对人设定权利的行政行为，如卫生行政许可；侵益性卫生监督行为是指卫生监督主体为相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，如卫生行政处罚。当然，具体到实践中每一个卫生监督行为时，情况则要复杂得多，二者并不是截然对立的。大多数卫生监督行为在为相对人设定权利的同时又设定了一定的义务，即授益性和侵益性
9、并存，或者为了维护公共利益，而将本来使原来的授益性行为转变为对相对人的侵益性行为。这一分类有助于我们加深对行政行为内容的认识。 3.要式卫生监督行为和非要式卫生监督行为。要式卫生监督行为是指必须具备一定的法定形式（如书面文字或特定意义的符号）才能产生法律效力和后果的行政行为。如卫生行政部门作出卫生许可决定，必须签发卫生许可证，非要式卫生监督行为是指法律、法规并没有要求卫生监督行为必须具备某种法定形式，具体采用何种形式由卫生监督主体在不违背法律、法规强制性规定的前提下依据惰况自行选择适用。如食品行业从业人员的健康检查通知既可以采用口头、电话形式，也可以为书函形式。二者在保障相对人权益、提高行政效
10、率等方面是有所侧重的，需要立法者及执法者依具体情形加以斟酌。 4.羁束性卫生监督行为和裁量性卫生监督行为。羁束性卫生监督行为是指卫生监督行为的诸要件和内容都由卫生法律、 法规规章具体而严格地加以规定，卫生监督主体在执法过程中只能因循规定，不承认行政主体裁量余地的行为。一旦执法主体未按照有关的法律规范执法，便构成行政违法行为，法院就可以判断其违法。裁量性卫生监督行为是指卫生法律、法规只规定了原则，而在执法实践中，卫生执法主体可以在符合立法目的和法定原则的前提下，在法定职责范围内自主裁量，对相对人作出适当处理的行为。 5.作为卫生监督行为和不作为卫生监督行为。 作为卫生监督行为是指卫生监督主体积极
11、地履行其法定的作为或不作为义务并使现有法律状态发生改变的行政行为。如对街头饮食摊点的卫生许可证进行检查，对不符合法定条件和要求的化妆品生产企业依法不应颁发许可证却违法颁发了卫生许可证。可见，作为卫生监督行为既包括合法的行政行为也包括违法的行政行为。不作为卫生监督行为是指卫生监督主体消极地对待其法定的作为义务、维持现有法律状态的行政行为。如对相对人符合条件的申请在法定期间内不予答复或拒绝颁发许可证。为了避免行政机关拖延履行或不履行其法定作为义务，行政许可法对行政许可“期限”问题作了较为明确具体的规定，以提高行政执法效率，保障相对人的合法权益。 第三第三节节 卫卫生生监监督行督行为为的效力的效力一
12、、一、卫卫生生监监督行督行为为的效力的效力 卫生监督行为是卫生监督人员代表卫生行政部门依法实施的具体行政行为，所以，该行为是具有法律效力的行为。卫生监督行为的效力包括三个内容，即确定力、拘束力和执行力。 1确定力。确定力又称公定力，也被称之为不可变更力。是指卫生监督行为一经作出，不论是否合法，便推定为合法有效，任何组织和个人都应服从；而且一经生效，非依法定原因和非经法律程序不得随意更改和撤销；在行政复议和行政诉讼期间，行政行为一般不停止执行；超过行政复议或起诉时限的，则不得再对其提起行政复议和行政诉讼。 行政行为确定力的作用在于保证卫生监督行为的严肃性和稳定性，保障相对人对卫生监督行为的信任，
13、从而维护整个卫生行政法制的稳定和社会关系的安定。 2拘束力。拘束力是指卫生监督行为一经作出，其内容对相关人员或组织产生法律上的约束效力，有关组织或人员必须遵守和服从。卫生监督行为的拘束力既针对卫生行政部门，又针对相对人以及有关组织或人员。就卫生行政部门而言，卫生监督行为一经生效，卫生行政部门必须履行该行政行为所确定的义务，并且任何卫生行政部门在原行政行为未被依法撤销或变更之前，不得作出与原行政行为相抵触的其他行政行为；就行政相对人而言，相对人必须接受该行政行为，并履行该行政行为所确定的义务；有关组织或人员也应维护该行政行为。3执行力。 执行力是指已生效的卫生监督行为要求卫生行政部门和相对人对其
14、内容予以实现的法律效力。卫生监督行为的执行力是对卫生行政部门和相对人双方主体的一种法律效力，而不只针对相对人：其一，对相对人而言，当相对人不自觉履行行政行为所确定的义务时，卫生行政部门可依法直接强制执行或申请人民法院强制执行。如前所述，卫生行政部门一般没有强制执行权，只能通过其他享有强制执行权的机关(如公安部门)的依法协助或依法申请法院强制执行。如根据传染病防治法的规定，要对乙类传染病中的艾滋病人、炭疽中的肺炭疽病人予以隔离治疗，拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。其二，对卫生行政部门而言，当卫生行政部门不履行其法定义务时，相对人可依法申请行
15、政复议或提起行政诉讼。因此，行政行为的执行力包括自执行力和强制执行力。 二、二、卫卫生生监监督行督行为为的无效、撤的无效、撤销销与与废废止止 1卫生监督行为的无效。卫生监督行为的无效是指卫生监督行为因有下列情形而不具有法律效力：如存在特别重大或明显违法的，或者行为的实施将导致犯罪的，或者行为系卫生行政部门受相对人胁迫或欺骗而作出的，或者卫生行政部门不明确或明显超越职权的等等。对于无效的卫生监督行为，相对人可不受该行为拘束，不履行该行为所确定的任何义务，并且对此种行为不履行、不承担法律责任。相对人有理由认为某行政行为无效时，可随时请求有权国家机关宣布该行为无效，有权国家机关可随时宣布相应行政行为
16、无效。行为被宣布无效后，卫生行政部门通过相应行为从相对人处所获得的一切均应返还给相对人；所加给相对人的一切义务均应取消：给相对人所造成的一切实际损失均应赔偿。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。 2卫生监督行为的撤销。卫生监督行为的撤销是指卫生监督行为在适用过程中，存在不符合合法要件的情况或行为不适当时，由卫生行政部门或者人民法院依法作出撤销决定而使之失去法律效力。撤销的效力通常自行为作出之日起即失去效力，但在作出撤销决定之前，有关卫生行政部门和相对人要受该行为的约束。而且，可撤销的行为不一定必须撤销，如果相对人在法定期间内没有提起复议或诉讼，则不能申请人民法院撤销该行为。这正是卫生监督行为确定力的体现。 如果卫生监督行为的撤销是因卫生行政部门的过错引起的，则由此给相对人造成的损失应由卫生行政部门予以赔偿；如果是因相对人的过错(如申请食品卫生许可证时虚报、瞒报有关材料)引起的或因行为主体双方的过错(如相对人行贿，行政主体受贿)引起的，则卫生行政部门通
