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1、浅谈诉讼调解和人民调解衔接机制 人民调解和诉讼调解是两种完全不同性质的调解，是大调解机制的重要组成部分，实现其 有机衔接，是增强大调解机制整体效能的一个重要方面。通过衔接，人民调解与民事诉讼 调解能够在双方工作层面上实现更多的相互借力和参与。也就是说，实现双方工作资源共 享、工作相互促进、达到互利互惠目的。具体说，就是通过衔接，一方面人民法院在保证 公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参 与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案 法律效果和社会效果的有机统一。 我县目前的诉讼调解和人民调解工作基本上是各司其职，谈不上
2、衔接和联系，更谈不上经 验，笔者仅在 2005 年和 2006 年应邀参加了两次对人民调解员的培训，收效甚微。当前， 建立诉讼调解和人民调解的衔接机制，存在诸多困难和问题： 一、人员问题 我县人民调解员普遍法律素质和文化素质偏低，难以胜任繁重的调解工作。另外，部分审 判人员也存在法律素质、政治素质、综合协调能力偏低，不能耐心、细致地做调解工作， 导致调解结案比例偏低。 二、经费问题 对于人民调解工作，没有专项经费予以保障，人民调解员的工作积极性不高。对于诉讼调 解工作，虽然有办案经费，但没有诉讼调解的专项经费，并且诉讼调解会增加很大的工作 量，判决结案比调解结案来得更直接和便利，许多案件要经过
3、多次调解才能达成协议，因 此审判人员不愿花更多的时间和精力去调解。 三、制度问题 1、当前，我县基本是司法所、法律服务所、人民调解委员会一套人马合署办公，没有专门 的人员独立办理人民调解工作。而司法调解是收取费用的，即使调解不成，就会引导进入 诉讼程序而充担代理人的角色从中获利，所以人民调解不收取费用的优势无法体现，人民 调解委员会就形同虚设，有的当事人会越过人民调解和司法调解直接进入诉讼。 2、我院是刑庭、民庭、行政庭合署办案，一共 7 个审判人员（含三个庭庭长）轮流办理全 县的各类刑事、民商事、行政案件，立案庭仅负责受理案件和送达文书，而审判人员要负 责应诉通知书等各类诉讼文书的填写、确定
4、案件承办人、确定开庭时间、调查取证、打印、 校对法律文书、装订卷宗、办理结案发票、卷宗移送等工作，并且大量的报送材料和调研 文章、案例、学术论文均由三个庭的审判人员完成，因此没有更多的时间和精力进行诉讼 调解，更没有时间和精力指导人民调解。3、一方面要求案件快立、快审、快结，及时解决当事人的纠纷；另一方面要求案件的 调撤率，做到案结事了，化解当事人的矛盾。这两个要求本身就是矛盾的，我们知道，要 调解结案就得花很多时间和精力才能达成协议，并且花了很多时间和精力也不一定能达成 协议，这就不能做到快速结案。这使得审判人员无所适从，有时为了快速结案而匆忙下判； 有时为了达到调解的目的而久调不决或者采用
5、死缠烂打的办法使当事人违心接受调解。只有对诉讼调解和人民调解进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优 势，实现功能互补、资源共享，达到二者的有机衔接。要有效实现两者的衔接和互动，笔 者提出如下粗浅的建议： 一、 指导部门要有想法指导部门要有想法就是指导和管理人民调解工作的机关要有衔接的想法和动意。根据国家 有关法律法规，指导人民调解组织的工作，是法律赋予基层人民政府和人民法院的职能。 基层人民政府的职能具体落实在市、区县司法行政机关身上。指导部门要有想法是说，市、 区县司法行政机关与市、区县人民法院要对人民调解衔接民事诉讼一事具有相同或相近的 认识，能够取得共识并意欲付诸实施。司法
6、行政机关与法院通过协商，共同出台实施意见 或做法，从而规范这一项工作。至于如何取得共识，司法行政机关应积极主动进行论证和 前期准备工作，拿出具体设想和操作规程，争取法院最大限度的理解和支持。 二、实现衔接要有办法 衔接的办法往往是指衔接的途径。既然两者衔接更多的在于双方工作层面上的相互借力和 参与，我们可以通过尝试以下具体做法实现衔接：即人民法院在民事审判工作中，坚持先 行调解理念，将调解贯穿于工作全程始终，并将调解工作向前延伸，注重发挥人民调解的 作用。事实上，调解已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中。从全国各地法院对诉讼 调解工作了解的情况看，各地法院都将调解贯穿于审判全过程和各个不同的
7、诉讼阶段。如 送达起诉状副本和应诉通知书时进行“送达调” ；询问被告答辩时进行“答辩调” ；双方当 事人同时到庭后进行“即时调” ；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调” ；庭审阶段进 行“庭审调” ；同时法院发挥双方委托代理律师作用，促使当事人庭外和解进行“庭外调” ； 以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调” 。笔者认为的衔接，是指对未进 入诉讼程序的民事案件的衔接，以及人民调解组织对已进入诉讼程序的民事案件的参与。 对于这两类具体工作的衔接，可以通过以下具体做法实现： 1、实行立案前调解。凡未经人民调解委员会调解的符合民事诉讼法第 142 条规定的 一般民事纠纷，或双方当事人
8、在同一社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，当事 人到法院立案诉讼的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知或建议当事人 先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，法院接待人员应与街镇人民调解委员会 取得联系，将此案件移送街镇人民调解委员会，暂缓立案。或者在查明情况基础上，主动 联系基层民调组织，及时掌握纠纷情况，安排专人参与诉前调解。 2、实行审判中调解。对于已经立案可适用简易程序审理的一般民事案件，承办人应做好 宣传动员工作，告知当事人通过人民调解处理的目的与意义。如当事人同意诉外调解的， 立即办理撤诉退费手续。如当事人坚持要求诉讼，审判人员发现存在调解可能的，也应及 时与当
9、事人所在地的民调组织联系，邀请其一起参加调解，加强调解效果。 3、法院在审理涉及人民调解协议的民间纠纷案件时，对可能变更、撤销或者确认无效的 人民调解协议，应通过司法局通知主持调解的调解员参加庭审旁听。 4、人民法院赋予经过公证的具有债权内容的人民调解协议具有强制执行效力。在人民调 解员主持下达成的具有债权内容的人民调解协议，由法院与司法行政部门协作，通过公证 机关依法赋予调解协议强制执行效力。债务人拒不自动履行协议的，只要债权人向法院提 出申请，法院受理后直接进入执行程序。 5、各区县人民法院、法庭与司法局定期召开联席会议，采取以会代训方式，评析审理过 的人民调解协议书，总结经验，指出不足，
10、提高人民调解业务水平。 6、人民法院应聘请或特邀街镇人民调解委员会成员作为人民陪审员，参与民事案件的审 理。通过以审代训方式，增强调解队伍业务知识。 7、人民调解组织要积极主动配合法院做好各个环节的调解工作，帮助优化民事审判环境， 关键是坚持依法调解原则。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事 纠纷，人民调解组织一要找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作；二要找准 双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议；三要找准法理与情理融合点，综合发挥法律 与道德规范的双重作用。核心是要善于引导当事人依法达成调解协议。 8、人民调解组织要建立纠纷移送制度。通过对纠纷的审查，分清纠纷性
11、质，确定采取 何种调解方式。对不符合人民调解范围或不适宜人民调解的纠纷，要在三日内移送有关部 门处理。对同时具备行政性质和民事性质等多重性质的纠纷，要能够依据纠纷性质分别提 出调处意见，指导并促使矛盾双方在各自程序中依法运作。 9、人民调解组织要建立引导机制。对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的， 人民调解组织要说服和引导当事人进入诉讼调解途径处理矛盾纠纷，并主动向法院提供相 关情况，以便纠纷尽早解决。对确有困难的当事人，可以提请司法行政机关提供法律援助。10、人民调解组织要建立共同调解制度。对不属于人民调解范畴的一些纠纷，尤其是已 经诉讼到法院的民事案件，要积极配合人民法院做好当事人的
12、思想教育工作，并协助做好 调解工作，防止矛盾纠纷激化。 三、具体作为要有章法 具体作为要有章法是指：要通过建章立制，保障人民调解和诉讼调解衔接工作的规范有序。 为保证人民调解、诉讼调解有机衔接，笔者认为应当建立以下有关工作制度： 1、经费保障制度：对人民调解委员会和人民法院核拨一定的经费，从经费上保证人民调解 和诉讼调解顺利开张。 2、联系与会议制度：法院与司法局各确定一名联系协调人，每季度召开一次联席会议。主 要是双方适时制定阶段性工作计划，明确各自工作目标；交流工作信息，总结工作经验， 解决存在问题；讨论有关指导工作的重大决策。各村（居） 、街道民调组织具体确定一名工 作人员与区县法院或当
13、地法庭进行定期联络，形成点、线、面相结合的三级民调组织联系 网络。 3、人民调解指导员制度：法院专门成立一个人民调解指导办公室，选派具有丰富民事审 判经验的法官专职担任人民调解指导员，指导人民调解工作。人民调解指导员负责对各社 区、各乡镇的人民调解员进行人民调解工作的业务指导与培训工作。县法院、法庭要确定 一名法官作为人民调解指导员，并将指导员的姓名、电话印发给各街镇、村（居）人民调 解组织。同时，县司法局将辖区内的街镇、村（居）人民调解组织人员姓名及其联络方式 等信息提供给指导员，以便加强沟通与联系，及时做好指导工作。 4、指导与培训制度：人民法院要加强对民调组织的业务指导与培训。加强对民调
14、委员的 业务指导可以采取各类方式：一是定期举办培训班。培训形式包括定期或不定期的系统授 课、专题讲座，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识以及 调解方法、技巧；二是包片指导方式。由法庭的审判人员具体负责一个街镇的民调指导工 作，时常到民调委员处了解情况，进行指导。三是以会代训方式。法院审判人员可以定期 参与各街镇调解组织例会进行答疑释惑；四是以庭代训方式。对一些典型案件，法院可以 到各街镇村就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典 型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习 相关法律知识，增强他们的法律素养
15、，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的 能力。 5、调解协议书评阅制度：司法行政部门要督促各级民调组织建立台帐制度，凡启动民 调程序的纠纷均需手续齐备，材料规范，结案后及时装卷，以备检查。对于人民调解协议， 司法局、法院要选派专人定期进行评阅，对不足之处及时指出，认真改正，不断提高调解 协议的制作水平。对于经人民调解达成的协议，当事人不服起诉的，法院依法受理。对不 具无效和可撤销因素的人民调解协议，法院予以维持，以维护人民调解的法律地位，提高 社会公信力。 6、信息沟通与反馈制度：法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤销或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行
16、政部门及基层民调组织，以 便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行 回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导或参与调 解，将基层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，实现人民调解和法院调 解的优势互补。 7、疑难案件会诊和研讨制度：人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法 院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。法院在“不缺位、不错位、不 越位”的前提下，可以就相关法律适用问题进行咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠 纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难案件调解会 诊，尽量使群体性纠纷解决在社区中而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调 解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。 8、首席调解员担任人民陪审员制度：利用民调委员熟悉群众、了解群众心理等特点，法 院可以挑选素质较高的民调主任，提请当地人大常委会，通过一定程序任命为人民陪审
