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1、论现代西方政府公共管理职能的变化：轨迹与特征 【 作 者】钱振明 【作者简介】钱振明 作者系苏州大学政治与公共管理学院副教授，215006 【内容提要】政府职能是不断发展变化的，政治统治职能的逐渐减弱和公共管 理职能的不断增长，是现代西方政府职能变化的总趋势。西方政府早先比较小 的公共管理职能，战后以来随着经济、社会、文化的发展而迅速扩大。但这种 扩大并非是无限的，在 70-80 年代曾有过收缩和调整。否定之否定的发展和公 共管理社会化是西方政府公共管理职能战后变化的两个重要特征。现代西方政 府公共管理职能的这种变化，在本质上是适应性变化，是为了适应变化了的环 境的需要，更为有效地实现其对经济
2、和社会可持续发展的促进。政府职能的任 何变化，都是由政府管理的生态环境的变化所引起和推动的，环境的变化是政 府职能变化的根本原因。因此，任何人为的不顾环境条件的转变政府职能的改 革实践，不可避免地会陷入困境。 【关 键 词】公共管理/政府职能/西方国家 【 正 文】政治统治职能是西方国家政府最基本、最古老的职能。在资产阶级革命胜 利并取得统治地位的初期，为了巩固新生的资产阶级政权，防止封建势力的复 辟，西方资产阶级政府职能的重点是政治统治，而社会公共事务尤其是经济的 管理职能显得相当微弱和有限。在资本主义发展的中期，伴随着资本主义经济 和科学技术的进步而来的社会公共事务的增加，西方政府的公共管
3、理职能开始 逐渐上升，但其政治统治职能并没有因此而处于相对软弱的地位，相反，对外 占领市场，掠夺发展资源，对内镇压被统治阶级随时可能起来的反抗的需要， 西方国家的政府还在一定意义上强化了其政治机器。进入二十世纪以来，尤其 是第二次世界大战以后，随着战争因素的逐渐减弱，和平因素的不断增长，西 方国家政府的政治统治职能渐趋弱化和开始处于相对次要的地位，而公共管理 职能伴随着经济的发展和社会的进步迅速增长，不断扩大和强化。这是现代西 方国家政府职能发展的一个总趋势和总特征。从总体上看，西方政府的公共管 理职能表现为一种不断增长和扩大的趋势，但是这种增长和扩大并不是无止境 的。对这个复杂过程作一较为全
4、面的考察，并重点剖析其所内含的特征，将有 助于我们准确认识和把握政府公共管理职能发展变化的基本规律，从而对我国 当前政府职能主要是公共管理职能的转变具有实践上的意义。一在自由竞争时代，西方资本主义国家普遍崇尚亚当斯密的“管事最小，政 府最好”的主张，政府实行自由放任的政策，基本上不对国民经济进行干预，只 扮演“守夜警察”的角色。在英国，“十九世纪中叶时，政府的视野是很有限的， 主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。（注：英约翰格林伍德等：英 国行政管理，中文版，商务印书馆，1991 年版，第 14 页。）在美国，直至 十九世纪中期内战前，联邦政府、州政府、地方政府只是在资本短缺、交通运 输能力不
5、足成为经济发展和工业化的最大障碍时，才起了一定的作用。即使在 内战以后，正如美国是如何治理的一书作者希尔斯曼指出的，“除了授予建 筑铁路用地，通过移民土地法，建立邮政系统和一些其他措施之外，政府在经 济领域几乎没有起什么作用。”。（注：美希尔斯曼：美国是如何治理的 ，中文版，商务印书馆，1990 年版，第 500 页。）西方国家早期政府公共管理职能特别是经济管理职能显得相当有限，与其当时所处的政治、经济、文化环境是分不开的。首先，十七、十八世纪资产阶 级革命后建立的资产阶级专政国家中，大多数国家虽然挣脱了封建专制的枷锁， 但并没有彻底打碎封建的国家机器，而是按照“三权分立”的原则，在封建国家
6、的基础上，建立它的政府体制，从而出现了资产阶级政府在建国初期行使权力 受到限制的状况。当时的经济实业界，为了摆脱封建制度及其重商主义对市场 经济发展的束缚，并出于对洛克自由主义政府观的信念，一般都举起了放任主 义的大旗，要求让他们自由经营业务。在他们看来，政府的作用是必须受到限 制的，政府的权力如果超出了其保护私有财产的范围，就不可避免地侵犯人的 自由权利。在这方面，美国是比较典型的。早期美国人在政治文化上，表现为 “对一切政府从理论上来说都是抱着怀疑态度的。他们认为，政府管得少些，自 由就多些，政府管得多，自由就少了”。（注：美梅里亚姆：美国政治思 想：1865-1917，中文版，商务印书馆
7、，1984 年版，第 184 页。）但是，政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，结果发展了往往形成垄断 的庞大的公司和托拉斯。因此，十九世纪晚期和二十世纪初，西方一些主要发 达国家政府，通过了一系列反托拉斯法，开始了干预经济的试验。第一次世界 大战的爆发，标志着垄断资本主义进入国家垄断资本主义阶段，如同列宁所说： “战争和经济破坏逼迫各国从垄断资本主义走向国家垄断资本主义。”（注： 列宁全集，第 26 卷，第 150 页，人民出版社，1963 年。）大战期间，西 方各工业国政府运用手中的权力，对国民经济实行战时控制，军事国家垄断资 本的发展，在美国和德国都达到了相当的规模。战时成功的“政府控制
8、”，使企 业界初步改变了对政府干预的敌意和认为政府干预有损私人利益的成见。1929- 1933 年资本主义世界经济危机的爆发，使放任主义的主张彻底破产，迫使人们 承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济社会事务的必要性，导致了西方各国 政府的经济和社会大规模干预的全面开始。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行不同程度的干 预。尤其是 50 年代以后，许多国家推行国有化、经济计划化，政府干预经济的 各种措施此伏彼起。资本主义经济在西方政府的有力作用下出现了 20 年的繁荣： 经济增长率较高，通货膨胀率、失业率较低，周期性衰退的时间较短、也不严 重。但是，60 年代末 70 年代初起，
9、特别是 1973 年第一次“石油冲击”之后，所 有西方发达国家无一例外地出现了经济停滞，高失业和高通货膨胀相互交织、 同时并存的现象，即进入了所谓的“停滞膨胀”时期。70 年代的“滞胀”意味着“政 府失败”，意味着在市场经济条件下政府对于纠正市场失灵的能力的有限，从而 也就动摇了凯恩斯主义雄踞 20 多年的理论宝座。新自由主义乘机兴起，强调 “市场自由”，反对政府对市场过分干预，认为政府不可能是全知全能的，不可 能掌握千变万化的与市场有关的信息；政府过分干预，会误导市场走入迷途， 扭曲资源配置的运作。伴随着理论的发展，西方主要工业国经济政策从 70 年代 末起发生了重大调整，政府经济职能出现了
10、令人注目的变化，并形成许多新特 点。首先是政府经济职能目标的转变，即将重点由“充分就业”转向控制通货膨 胀，由经济“高增长”转为稳定、适度增长，从而实现“没有通货膨胀下的经济增 长”（注：佟福全等：当代资本主义宏观经济调节，中国物价出版社，1992 年版，第 114 页。）。但更为重要的是政府经济职能的范围有所收缩，市场机 制则大大增强。例如，在美国，80 年代初里根一上台即掀起一场“里根革命”， 试图把联邦政府对经济的干预缩小到最低限度。英国 1979 年撒切尔夫人执政后，围绕限制政府干预经济采取了一系列改革措施，包括精简政府机构和降低某些 政府机构的职能，实行英国历史上规模最大、范围最广的
11、私有化。不过，西方 资本主义经济并没有因政府经济职能的转变而彻底摆脱“滞胀”困境。80 年代中 期和后期，新自由主义在西方国家开始受到冷落，无论是美国，还是英国，都 实行了不挂牌的凯恩斯主义政策，重新加强对国民经济的干预。进入 90 年代，一场新的经济衰退袭来。西方各国政府在衰退面前，无所作 为，新自由主义的药方已走到了尽头，又非进行新的改革和调整不可。1992 年 底，美国民主党人克林顿入主白宫后，提出“振兴美国经济”的口号，宣布实行 一套新的经济政策，一改过去政府对经济的自由放任态度，加强对经济的宏观 调控，认为“政府不仅要更多地干预，而且要更好地干预”，从而使美国政府对 经济干预程度在西
12、方发达国家中是最低的状况有所改变。但是，克林顿也并不 过分热衷于政府的干预。他的主张带有浓厚的凯恩斯主义色彩，又不是回到民 主党热衷的凯恩斯主义，也与新自由主义的经济政策有很大不同，而是二者的 混合物，西方经济学家因此称之为“第三条道路”或“中间路线”。德国总理科尔 为防止东部地区“非工业化”，自 1993 年始也采取了一系列与自由放任的经济政 策可以说是背道而驰的政府直接干预措施。（注：参见夏治沔：德国东部经 济气候：阴，经济参考报，1993 年 1 月 12 日。）由此看来，西方国家政府公共管理职能主要是经济职能的发展变化过程， 可以说是一个否定之否定过程。第二次世界大战前的自由放任主义和
13、政府“不干 涉”政策，被罗斯福“新政”和战后凯恩斯主义的流行所替代；新自由主义的兴起 取代了凯恩斯主义 20 年的统治地位；而克林顿经济政策的出现，则标志着西方 国家将重新转向政府经济职能的加强，新自由主义面临挑战。这是一个否定之 否定过程。之所以如此，是因为不论是市场调节还是政府干预，都存在“失败”、 “失效”。完全市场调节经济的失效，是导致西方国家 30 年代至 60 年代政府干 预加强的根源；而 70 年代政府计划的缺陷，又导致大批经济学家、政治学家对 政府干预之所以失效的研究，是 80 年代自由化浪潮的起因；80 年代“经济自由 化”改革并没有使西方国家结束“滞胀”困境的事实，又一次向
14、人们显示：现代市 场经济不可能没有政府干预。既然市场和政府都被实践证明不是万能的，人类 也就不得不寻求经济领域中市场调节和政府干预的最佳结合点。而 90 年代的西 方各国，正在进行这样一种新的探索。寻求最佳结合点的根本目的，在于使政 府更好、更恰当地发挥其作用，更有效地促进经济和社会的发展。这可以说是 现代西方国家政府经济职能经历的否定之否定发展过程的本质，是政府职能变 化的一个带有规律性的特点。二在对经济基本不干预的放任主义时代，西方政府仍拥有一定数量的社会公 共事务管理职能，它要“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”，（注：亚 当斯密：国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆，1974 年
15、版，下卷， 第 253 页。）也就是后人所言的提供公共物品。从十九世纪起，西方各国随着 资本主义经济的迅速发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重。 于是，资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定，不得不承担越来越 多的以增进全民福利为核心内容的社会事务，以德国为创始者的“福利国家”开 始出现。十九世纪 80 年代俾斯麦执政时期，德国就先后通过了疾病、伤残和老 年三项保险法案，并于 1911 年合并为德国保险制度，成为一种完整的保险 法规。到第二次世界大战前，一个以疾病保险、工伤保险、养老保险和失业保险为主要内容的社会保险体制就在德国基本形成。瑞典后来居上，1932 年社会 民主党
16、上台后，瑞典政府积极推行所谓福利国家的各项政策，以期逐步实现“从 摇篮到坟墓”（即从生到死）的庞大的社会福利计划。与欧洲国家政府的主动性 相比，美国的联邦政府早先是很少关心社会福利的，人们在观念上一般认为， 社会救济和社会保障只是地方政府和慈善机构的事情。1929-1933 年的大危机所 造成的社会震荡，既改变了人们的传统观念，否定了自由放任和廉价政府观点， 形成了建立社会保障的舆论压力，也迫使统治者为了制止社会崩溃，不得不认 真考虑社会保障政策。1935 年在罗斯福的努力下，美国政府通过了第一个由联 邦政府承担义务的、全国性的、以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法， 将美国也推上了“福利国家”的道路。战后，凯恩斯主义的影响和福利国家趋势，使西方各国政府在社会保障及 其他社会公共事务方面的作用普遍增长，政府公共管理职能的范围扩大到了人 类生活的各个方面“不仅包括提供更多的基础设施和公共设施，而且还包括为教 育和医疗卫生提供根据广泛的支持”。（注：世界银行：1997 年世界发展报 告：变革世界中的政府，中文版，中国财政经济
