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1、美国公共安全管理模式及其启示摘 要:风险社会使公共安全管理日渐成为显学,无论是出于政治的利益还是关乎百姓的考量,公共安全管理都是政府和社会的重要责任。如何应对风险,如何保持公共安全,如何建设和谐社会,我们或许可以从美国公共安全管理模式中得到点什么启示。关键词:风险,公共管理,启示一、风险社会与公共安全管理德国社会学家乌尔里希贝克(Ulrich Beck)早在上个世纪 80年代就预言人类已经进入“风险社会” 。贝克认为风险概念是一个很现代的概念,是个指明自然终结和传统终结的概念,或者换句话说:在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明,以便
2、使自己的决定将会造成的不可预见的后果具有可预见性,从而控制不可控制的事情,通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种风险带来的外部副作用。1 (P118)英国著名社会学家吉登斯(AnthonyGiddens)发展了贝克的风险社会理论。吉登斯判断我们身处一个生态失衡、贫困、战争和暴力的高风险社会,而这些风险都是人类行动和抉择的难以预期的后果。在全球化的过程中,风险和灾难无处不在,人们无法避免。而这又会冲击社会的政治、经济、文化的发展,从而使得社会局势失去往日应有的和谐,变得灾难深重民不聊生,从而导致政权的衰亡和国家的毁灭,这种社会就是风险社会。风险社会就是风险无处不在的社会,而且有各
3、种各样的类型,政治的、经济的、社会的、技术的、环境的、自然的、人为的等等。风险社会一般具有以下几个特征:首先,风险社会具有现代特性。风险社会是现代化的产物,是对现代性的反思。人类社会的每一次进步,带来了经济的巨大腾飞,但与此同时也意味着人类破坏自然的能力的提升,自然的和谐遭到更大的失衡,这是各种风险比如气候变暖、山体滑坡、水灾雪崩、飓风海啸等形成的主要原因;其次,风险社会具有不确定性。而这种不确定性又决定了它的管理难度,正因为风险是人难以预测的,所以人类面对风险的到来往往措手不及,这也是风险为什么会带来巨大损失的主要原因;第三,风险社会具有开放性。在“风险社会”中,现代风险特别是环境风险、化学
4、污染风险、核技术风险等对社会成员的影响将是广泛的,一旦空气或水受到大面积污染,每个地方都有可能受到或多或少的波及。在这个意义上来说,全球的命运是相关的,基于此,应对现代风险有必要实现全球治理。正因为风险社会的不确定性越来越大,公共安全就成了人们的渴望和企求,政府如何利用公权去营造和维护一种安全的公共环境,已经成为一个政治合法性、政府合理性的主要来源,所以,政府如何去预测、应对、救助、恢复正常的公共秩序,如何去争取“最小的损失、最大的机遇”,这些都随着风险社会的来临而日益成为一个需要研究的显学。二、美国公共安全管理模式当今世界每个国家都在积极进行公共安全的管理,尤其是西方发达国家,在其中美国是当
5、之无愧的翘楚。美国的公共安全管理起源于 19291933 年的世界性经济危机时期,由于胡佛总统实行自由主义的放任经济,信任那只“看不见的手”对市场经济的操纵,认为市场自身会有一种“自生自发”秩序,结果由于市场的盲目性和滞后性而导致了大规模的经济危机,可政府却没一点准备,以至在不期而遇的大萧条中措手不及。富兰克林罗斯福上台后,果断采取凯恩斯主义,进行全面的政府干预,在全国实行宏观调控,效果立竿见影,社会、经济很快恢复勃勃生机。人民重又安居乐业,政府也由此得到民众的大力支持根基稳固。自此以后,美国政府就开始在制度上正式介入公共安全事务。虽然美国的公共安全管理体制发展的时间不长,但由于美国的法治比较
6、完善,社会自治能力和经济发达,所以美国的公共安全管理体系能够后来居上执西方牛耳,研究美国公共管理模式对中国的安全管理、社会稳定等有重要的借鉴意义。可以说,美国独到而卓有成效的公共安全管理机制是在与各种灾难的斗争过程中逐渐发展起来的。最早的政府管理是对经济危机的应对,此后是在 20 世纪 50 年代对苏联的军事安全应对,以防止臆想中的“核战争”的到来,并且为此支付了大量的财政。2 (P2)但预料中的核战争迟迟没有发生,意料之外的自然灾难却连年让人们措手不及,比如 1953 年 5 月 2 日发生的佐治亚州四个县的龙卷风灾难,所以美国的安全管理被迫把重点又投注到民众的现实生活,以挽回民众对政府的失
7、望和支持率的下降。“911”之后,美国政府更加重视公共安全管理,重新思考、整顿了原有的系统,使得原有体系更加完善。综观美国的安全管理系统,大体可分为以下以下几个主要内容:一、公共安全管理立法。早在上个世纪 30 年代,美国为了应对经济危机就出台了全国产业复兴法 、 洪水控制法, 50年代又颁布了一个在美国安全管理历史上的重要里程碑灾难救济法(DisasterReliefact),此法在 1974 年又进行了修订,日臻完善。到目前,美国的安全管理立法已经达到 100 多项。3使得安全管理有法可依,井然有序。美国的公共安全管理体系构筑在整体治理能力的基础上,通过法制化的手段,完备的应急计划和高效的
8、协调机构来应对各种公共安全事件的发生。二、减灾和减负并举。美国政府在减灾的同时努力减少政府出于援助而产生的财政开支,美国政府认为,灾难的负担全部落到政府头上势必会使政府勉为其难,而且长期下去政府必定会疲于奔命、财力枯竭。所以政府试图努力减少政府的财政援助支出,将灾难救助转到保险公司,提升保险业在灾难救助方面的作用。1968 年的全国洪水保险法(NationalFlood Insurance Act)的出发点就基于此。尼克松时期为了减轻政府在这方面的负担,甚至实行强制政策,将联邦抵押住房贷款和参加保险挂钩。4 (P7)三、公共安全管理理念的革新与转变。美国公共安全管理机制也经历了一系列理念的革新
9、过程,首先,从应对性到预防性的转变。1971 年的旧金山大地震,造成了大量的人员伤亡和财产损失,政府发现已有的安全管理存在严重的隐患,所以从此以后就强调将联邦政府的安全管理从对灾难的应对发展到对灾难的预防和准备,提出了“预防性”的公共安全管理模式;其次,有弹性的社区理论(ResilientCommunity)。努力培育能够抗击灾难的社区,在克林顿时期,提出为了应对灾难,要加大社区自身的抗灾能力,提出要把全面的风险评估、脆弱性分析和风险避免手段等纳入社区日常事务决策程序,以发展社区的自救和恢复能力,以使它们能最小化损失、最大化机遇;第三,整合危机管理办法(All - hazard Ap-proa
10、ch)。风险降临,需要有一个总体指挥机构以应对灾难的发生,防止责任推委和权力扯皮。这样做一来可以节约公共管理成本,二来可以进行系统的应对和救助。尤其是“911”以后,美国国民对政府效率低下、行动不力非常抱怨,小布什决定组建全国的统一机构国土安全部,全力以赴去维护美国的公共安全。四、政治化与社会化共存。由于公共安全是国家和政府的合法性来源,是公民对政府支持与反对的主要根据之一,所以,公共安全管理必然是政府的主要内容,但是在美国,公共安全管理机构很多,既有政治性的,也有社会性的。从层级上大体还可以分为以下两种: (1)政府机构。政府机构可以分为三级,联邦、州、县,联邦是总统公共安全管理的最高领导,
11、除此之外还有常设机构:国土安全部。应该说,国土安全部是美国的最高的公共安全机构,它里面包含很多个分支,针对各种自然的和人为的灾难,集中在一总部进行统一的部署,因为一种灾难往往都并发其他的灾难,比如说地震会引起火灾,整合在一起有利于资源的整合和成本的降低,因为有很多设备是可以共享而通用的。(2)非政府机构。非政府机构又可以分为两部分,一是以人道主义为宗旨的常设机构,里面有世俗的也有宗教的,比如红十字会、救世军等;其次是以公共安全服务的组织,主要是各种各样的志愿者组织,在美国这样的组织很多,正式注册的就超过 100 万个, 5(P9)分布于全国和各个社区和各个行业。它不但有助于公共安全的管理,还有
12、助于人们的道德培养、政治参与,有助于公民社会的形成和发展,有助于社区自身的成熟。三、美国公共安全管理模式给我们的启示确保公共安全是建设和谐社会的前提和主要内容,但与此同时,我国的公共安全却面临很大的问题,公共安全事故居高不下,地震、洪涝灾害连绵不绝,食品药物卫生问题严重,公共犯罪形势严峻等等,这些都影响到我们国家的稳定、社会的和谐。为了应对风险社会的挑战,我国也已建立自己的公共安全管理机制,规模初具,而且功能日渐强大,但我国的起步较晚,而且理论也不完善,所以,研究西方发达国家的公共安全管理体系就非常有必要,当然,研究的现实价值是为了借鉴,而美国先进的公共安全管理模式无疑可以给我们很多的启迪。首
13、先,加强相关制度创新,建立健全公共安全管理的法律,做到对公共安全管理的制度化、法治化。目前我们国家也出台了一系列相关法律,比如戒严法 、 防震减灾法 、 安全生产法、 防洪法 、 传染病防治法以及这两年出台的国家突发公共事件总体应急预案等,但总体来说还是不健全的,有的相关法律阙如,有的法律不具备可行性。在我国,经济不发达是很多公共安全事故发生的原因,“政府不作为”或“政府不当作为”是公共安全事故屡屡发生的社会原因,而且这种社会原因造成的恶劣影响有时更甚于它的物质损失,所以,一定要通过法律和制度来规范政府公共安全管理的权限和责任。其次,加大预测和脆弱性分析,未雨绸缪防患于未然。在政府进行生产、城
14、镇规划和其他布局的时候,一定要先进行可行性分析、脆弱性分析,风险大的项目要谨慎规划,不要盲目上马,对未来的风险隐患做到尽可能的预测,对现实灾难做好公告通知,以便政府单位和广大人民能采取积极的准备和措施,提高应对灾难的有效性,以更好的规避未来风险带来的损失。工业知识的发展一方面造就了风险的可能性,但另一方面也为风险的预测提供了基础,我们可以通过现代知识识别出风险的程度,并可加以预测。6(P163)第三,建立一个统一整合的领导机构。因为灾难往往有并发症,所以会牵涉到很多相关的部门,这就要求政府要调动一切需要的力量进行全力的救助,而且这种整合也可以节省一定的设备和人员开支。无论是什么灾难,人为的还是
15、自然的,它的救助和恢复都不能离开医疗、治安、交通、消防等部门的支持,所以政府只有建立一个全方位的领导,否则单独的部门应对这些灾难一则难以胜任,二则会出现推委扯皮,推卸责任。第四,风险责任企业化、社会化。政府的财政开支过大会影响政府自身发展,而且会加大广大人民的经济税务负担,因此,政府在减灾的同时一定还要注意减负,否则自身的发展将会受到限制,而且这种政府包办一切的作风也会破坏公民社会的形成,甚至会造成对公民社会的侵犯与伤害,政府在公共安全管理的时候,也要注意培养社会基础,提高个人、社区自己自救的能力;另一方面,政府要鼓励广大公民积极参加保险,通过保险公司来减少公共安全事故所带来的损失,国家可以制
16、定政策引导公民积极保险,努力推进保险事业的发展。这样,通过多种社会化的渠道,损失就会在这些主体之间分担,从而能更有利于事故后的恢复重建。第五,加大公共信息网络建设,使公共安全管理相关信息快速传达到民众。公共安全和每个公民息息相关,关乎每个人的切身利益,相关信息越全面、越及时,决策也就越科学、越合理,人们只有掌握危机事件的具体信息,才能对未来做出比较理性的选择,因此,政府的公共网络建设就显得特别重要。第六,建立以地方为主的安全管理体系。美国的公共安全管理的主力在州、县政府,只有影响较大的、灾难深重的才启动联邦公共安全管理系统。由于现代风险的高度复杂性和广泛影响,因此风险的责任不能再由中央政府单独承担,而要建立起中央政府和地方政府、社区和企业相联合的新管理模式,以地方政府自己管理为主,中央政府可以进行监管和督促,只有影响重大和灾难深重的事件才启动国家机制。第七,倡导志愿者文化。志愿者活动不但可以进行风险救助,而且还有助于我们公民社会的形成,有助于社区自治,有助于公民道德素质的提高,有助于推动社会的和
