中国能源与环境市场化改革

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1、 太平洋能源峰会太平洋能源峰会 2015年峰会工作论文 中国能源与环境市场化改革中国能源与环境市场化改革 安铂，林卫斌，周爱明，周维安铂为亚洲开发银行公共管理专家，联系方式为 . 林卫斌为中国能源研究会能源政策研究中心执行副主任，联系方式为. 周爱明为亚洲开发银行高级能源专家，联系方式为. 周维为亚洲开发银行能源项目咨询顾问，联系方式为. This paper was commissioned by The National Bureau of Asian Research (NBR) for the 2015 Pacific Energy Summit. The views in this

2、paper are those of the authors and not necessarily those of NBR or any other organization. 2015 太平洋能源峰会 工作论文 中国能源与环境市场化改革 1 摘要摘要 本文简要回顾了近年来中国能源行业煤炭、电力、油气、新能源等领域市场化改革 进程中的一系列政策措施。 近年来随着中国经济高速增长期的结束，未来中国能源需求也将进入总量稳步增长 的新阶段，能源产业同样也面临转变增长方式，调整优化能源结构，创新能源体制机制， 着力提高能源效率，发展清洁能源，为中国经济转型提供安全可靠能源保障的任务。实现 上述转变

3、离不开能源市场化改革。虽然改革开放以来，中国能源行业按照先易后难的渐进 式改革模式，在放宽投资限制，放松价格管制、实行政企分离、培育市场主体等方面已经 进行了一系列的市场化改革并取得了积极成效。但与其他领域市场化改革步伐和力度相 比，能源行业改革显得谨小慎微，甚至裹足不前。2012 年新一届政府上台以来，强调经 济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源 配置中起决定性作用 。在此背景下，中国政府在完善能源价格形成机制、推进市场竞争 等方面都采取了一些新的举措，相关的改革明显加快。 然而，新一轮推进能源和市场化的举措，主要集中在能源价格形成机制的完善和指 导

4、价格的调整等方面。广为诟病的能源行业市场集中度高，市场化程度相对较低，垄断现 象突出等现象少有触动。行政性垄断不仅造成市场化改革不足、现代能源市场体系尚未完 全建立的局面，还诱发政府对能源价格强有力的行政管制。行政垄断和价格政府监管两者 共同导致我国能源产业技术进步缓慢，产业技术经济水平不高，造成市场效率降低。因 此，行政性垄断和价格政府监管是我国能源市场未来发展面临的主要问题，也是能源体制 机制存在问题的根源所在。如何破除能源行业的行政性垄断和价格政府监管问题将是我国 未来能源体制机制改革的主要突破方向。 具体到各个能源市场的市场化进程来看，煤炭市场基本实现价格市场化定价，油气 市场的改革近

5、期进展较快，电力市场的改革尤为复杂。下一步，要从国家能源发展战略的 高度出发， 继续深化能源体制改革，加快重点领域和关键环节改革步伐，完善能源科学 发展体制机制，充分发挥市场在能源资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用，为建 立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境。 2015 太平洋能源峰会 工作论文 中国能源与环境市场化改革 2 能源是现代化的基础和动力。能源供应和安全事关一国经济发展全局。新世纪以 来，中国能源发展成就显著，供应能力稳步增长，能源机构不断优化。 目前我国已成为 世界第一能源消费国，根据国家统计局及行业快报测算，2014 年我国能源消费总量约为 38.4 亿吨标

6、准煤。随着中国经济的发展，现有的能源供给和消费模式已经难以支撑经济的 持续增长。 根据美国能源部能源信息署的 International Energy Statistics 相关统计1，2011年中国的能源密度是世界平均水平的 2.4 倍，美国的 3.4 倍，日本的 5.4 倍。尤其是雾霾 天气范围扩大、经济发展与环境污染的矛盾日渐突出，中国的能源结构亟须向高效率、低 排放、低污染转型，走出一条清洁、高效、安全、可持续的能源发展之路。 近年来随着中国经济高速增长期的结束，未来中国能源需求也将进入总量稳步增长 的新阶段，能源产业同样也面临转变增长方式，调整优化能源结构，创新能源体制机制， 着力提

7、高能源效率，发展清洁能源，为中国经济转型提供安全可靠能源保障的任务。实现 上述转变离不开能源市场化改革。 在改革开放以来，中国能源行业按照先易后难的渐进式改革模式，在放宽投资限 制，放松价格管制、实行政企分离、培育市场主体等方面已经进行了一系列的市场化改革 并取得了积极成效。但与其他领域市场化改革步伐和力度相比，能源领域改革显得谨小慎 微，甚至裹足不前。 多年来，尽管政府工作报告中每年都要提到进行能源体制机制改革的一些内 容，但有关能源行业里深层次的体制机制改革措施迟迟难以出台和实现。相反，以宏观调 控的名义加强行政审批，以市场失灵的名义强化政府干预之势愈演愈烈，能源领域“国进 民退”现象日益

8、突出，使得本以清晰的能源领域市场化改革方向又变得模糊起来。例如， 能源领域投资的行政性审批非但没有精简，反而有所加强；能源价格难以由市场形成，行 政性管制依然存在；能源领域国有企业改革不到位，没有真正实现政企分开；能源领域行 政性垄断依旧未被破除，电力行业“一网独大”，油气行业“三桶油垄断”局面长期存 在，导致竞争主体不健全；能源法律体系建设滞后，重要性不突出；能源税制不够完善， 环保性不够；等等2。 能源领能源领域市场化改革的近期域市场化改革的近期进展进展 针对上述能源领域市场化改革的滞后和不足，中国政府一直在寻找适当的时机推出 新的政策措施，切实按照渐进主义的思路推进能源领域的市场化。尤其

9、是 2012 年后新一 届政府上台以来，强调经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用3。在此背景下，中国政府在完善能源价格1 美国能源部能源信息署：http:/www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=92 (2) 推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制; (3) 建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台; (4) 推进发用电计划改 革，更多发挥市场机制的作用; (5) 稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开售电业务; (6) 开放电网公平接入，建立分布式电源发展新

10、机制; 以及(7) 加强电力统筹规划和科学监 管，提高电力安全可靠水平。 如上各项重点任务及其具体工作，直接针对电力行业在经历了多年发展与改革以来 仍然面临的一系列亟需通过进一步深化改革所解决的问题，充分说明了电力体制改革的重 要性和紧迫性，并体现了以建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公 平、价格合理、监管有效”市场体制为核心的电力市场化改革所面临的复杂困难及挑战。 图图 2：电力市场化改革进程电力市场化改革进程 2015 太平洋能源峰会 工作论文 中国能源与环境市场化改革 7 石油天然石油天然气气市市场场改革改革 成品油价格市场化改革成品油价格市场化改革。建国以后，在计划经

11、济体制下，我国成品油价格一直由政 府统一制定与管理。随着经济体制转为市场经济，成品油定价方式发生转变。从 1998 年 开始，我国的成品油价格从国家定价开始向市场化转变，其间经历了四个阶段。 (1) 1998 年 6 月 3 日，原国家计委出台了原油成品油价格改革方案，规定国内 原油、成品油价格按照新加坡市场油价相应确定，这标志着成品油定价市场化 的开始。2001 年 11 月，国内成品油价格接轨机制进一步完善，由单纯依照新加 坡市场油价确定国内成品油价格改为参照新加坡、鹿特丹、纽约三地石油市场 价格调整国内成品油价格。当国际油价上下波动幅度在 5%8%的范围内时保 持油价不变，超过这一范围时

12、由国家发改委调整零售中准价。 (2) 20032008 年，成品油改革的第二阶段，由于国际油价进入大幅波动且快速上 涨的环境中，成品油价格由国家发改委宏观调控，通过让国家和企业消化高油 价成本，试图将国际油价的波动对国内经济的影响降到了最小。 (3) 2009 年，国家发改委再度推出成品油价格形成机制改革方案。方案规定，当国 际市场原油连续 22 个工作日平均价格变化超过 4%时，可相应调整国内成品油 价格。此次改革，加快了国内成品油市场化程度，进一步与国际接轨，但由于 调整周期过长，价格调整变化难以跟上国际原油价格的波动，仍遭到不少市场 人士与专家的质疑。 (4) 2013年后，进入到国内成

13、品油改革的第四个阶段。2013年 3月 26日，国家发改委公布完善后的国内成品油价格形成机制9，完善成品油价格形成机制的主要内容，一是将成品油调价周期由 22 个工作日缩短至 10 个工作日；二是取消挂靠 国际市场油种平均价格波动 4%的调价幅度限制；三是适当调整国内成品油价格 挂靠的国际市场原油品种。此次改革使得国内油价能够更为灵敏地反映出国际 油价的变化。部分市场人士认为，新机制体现的成本定价思路，保障了炼油企 业的利润，但是并未能反映出国内的实际供需形势，这一点仍有待完善。 天然气天然气价格市场化改革价格市场化改革。长期以来，中国天然气价格采取保障生产企业利益的“成 本加成”的计价方法。

14、为探索天然气价格形成机制的改革路径，发改委在 2011年 11 月，在广东和广西开展天然气价格改革形成机制的试点10。 通过模拟市场的办法，以市场竞争形成的可替代能源价格为基础，采取“市场净回值法”折算相应的天然气价格，建立起 反映市场供求和资源稀缺程度的价格动态调整机制。2013 年 6 月份，国家发改委发布国家发展改革委员会关于调整天然气价格的通知11，明确了天然气价格调整的基本思路和适用范围。并将天然气价格管理由出厂环节调节转移至门站环节，通过将管道天然气9 http:/ 10 http:/ 11 http:/ 2015 太平洋能源峰会 工作论文 中国能源与环境市场化改革 8 价格与替代

15、能源(燃料油和液化石油气)价格挂钩，实行政府指导的最高上限价格管理，推 行“存量气+增量气”门站价调整方案。区分存量气和增量气，存量气价格调整则分三步 实施，计划 2015 年实现与增量气并轨。 紧随其后，发改委决定调整非居民用天然气价格，并对天然气进行区分，分为存量 气和增量气。其中，存量气在此轮调价中上调了 0.4元/立方米，而增量气则一步到位，与 国际市场接轨。这被业界普遍认为是此次价改的“第一步”。 2014 年 8 月份，国家发改委下发通知12，从 9 月 1 日起，非居民用存量天然气门站价格将上调 0.4元/立方米，居民用气门站价格不做调整。同时明确了将进一步放开进口液 化天然气气源价格和页岩气、煤层气、煤制气出厂价格政策。这也是天然气价格改革的 “第二步”。 鼓励社会鼓励社会资本资本投资油气投资油气基础设施基础设施。2014 年底，国务院下发关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见13中，明确鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天 然气(LNG)接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支 线、原油和成品油商业储备库。 当前我国长输管网超过 80%集中在中石油手里，隶属中石化、中石油和中海油等国