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1、理顺城市管理体制理顺城市管理体制 推动城市科学发展推动城市科学发展普遍认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部责权关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。笔者有幸从事城管工作多年，现就我市城市管理体制进行探析，期望引起大家对城市管理体制理论和实践问题的思考与关注。一、 我市城市管理体制在发展中形成我市现行
2、的城市管理体制，是在改革开放以后二十多年的发展进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我市城市管理体制形成的两大背景要素。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。1990 年以前，启东没有专门的城市管理机构。撤县建市后，于 1990 年 8 月建立启东市城市管理委员会办公室（简称城管办） ，隶属城建委领导。这一时期刚好是大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一，“轻规划、重建设、轻管理”现象，使得城市管理体制改革的成就不很显著。1993 年至今，这是我市城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著时期。1998 年 10 月，市成立城
3、市管理综合执法大队，正股级建制。由公安、城管、工商、卫生、环保等 5 个部门抽调 23 人组成，人事关系、工资、福利等由原单位管理，办公地点在城管办。1999 年 10 月，受市城管办委托，市公安局成立城市管理综合执法大队，人员由公安交警城区中队全体及新录用的 45 名协管员组成，除违法建设的查处仍由城管办负责外，对影响城市容貌的流动摊贩、噪音、店外摊、交通违章行为的查处，由执法大队负责。2001 年，根据市委、市政府关于启东市机构改革的实施意见精神，启东市城市管理办公室与启东市建设局合署办公。根据苏政办函，通政发文件和启政发2003126 号文件，2003 年 12 月，建立启东市城市管理行
4、政执法局，下设启东市城市管理行政执法大队，成为苏北地区第一家在城市管理领域实行相对集中行政处罚权的县级市。二、目前我市城市管理体制存在的主要问题随着城市管理水平的不断提高，我市城区市容市貌虽有较大改观，但离广大群众期望还有一定距离，与先进地区相比还有很大差距。特别是城市管理体制不顺，城市品位不高等问题已经成为加快城市化进程、提高城市竞争力、扩大招商引资的制约因素。（一）职权界定不清。目前我市城市管理行政执法工作，主要集中行使市区内市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、工商行政管理、公安交通、物业管理等方面的全部或部分的行政处罚权。城市管理的很多职责在城管部门，但是城市管理的不少职权却又分散在
5、建设或其他部门。如：城管部门有制止城市道路开挖的职责，但相关职权却在建设部门。城管部门不少只有处罚权而没有相关审批、管理职权，存在“有人办事” ，但“无权管事”的局面。又例规划设置书报亭时有十多家部门参与，有的部门更是主动介入，批准设置后的管理却无人问津，出现问题的处理责任互相推诿。（二）职能划转不妥。市城管执法局在成立时，其职能包括受建设局委托，承担物业管理行业管理和行使城市物业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。物业管理是房地产管理的末道环节，与规划设计、施工建设、竣工验收、房产销售等各个环节密切相连，是一个有机整体，而诸多前道环节的管理职能均在建设局。城管执法局属委托管理和执法，不
6、能申请设立行政许可，如建设单位或物业管理企业违反了物业管理条例需予以查处，从立案调查到实施处罚，其每份法律文书都要由实施主体建设局盖章，操作难度很大。（三）协调配合不够。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完善和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。由于各部门工作侧重点和依据的法律法规各不相同，审批、监管、处罚衔接不紧，容易造成各行其事。如在鼓励发展个和经济时，由于不加限制地批准个体工商户在不具备足够场地的条件
7、下经营餐饮、五金加工、摩托修理等，导致倚门出摊、占道作业等扰民的违法行为蔓延，增加了管理难度。（四）规划落实不力。在城市改造建设，特别是在城市扩展过程中，往往忽视涉及城市管理配套设施的规划，甚至把已规划的、原用于城市管理的配套设施，如停车场地、垃圾中转站等改作它用，增加了城市管理的难度和成本。对于关乎民生的一些基础设施，相关部门的专业规划欠缺。例如，在取缔灵秀路马路市场时市民反映,“城市向南我向南” ，造了那么多楼，连个菜场建在哪里都没有规划好，居民如何生活?再如建材街钢材市场、长兴街花鸟市场扰民问题，人大代表政协委员建议、提案不知提了多少回，不少市民也怨声载道要求搬迁，但问题迟迟得不到解决。
8、此外，有了规划项目而建设不落实，设施建成了而管理跟不上的现象也很常见。(五)管理力量不足。城管执法局成立后，担负着建城区市容管理和综合行政执法双重任务。近年来，城区在不断扩张，汇龙镇经过镇乡合并后范围扩大。城管执法人员虽然有所增加，但由于建立了开发区、汇龙镇、南城区、北城区四个中队分散了人员，在市区范围内巡查值勤的仅有市容两个中队 32 人，管理执法力量非常薄弱。城管部门的工作难度之大，辛苦程度之强，社会压力之巨，远非局外人所能想象。城管执法人员不分白天黑夜，不顾日晒雨淋，不论节日假期，为了城市的整洁有序、市容亮丽、市民方便，长年超强度运转，超负荷劳动，含辛茹苦，任劳任怨，在缺少理解、支持、配
9、合的情况下默默奉献。三、建立与“和谐启东”相适应的城市管理体制最近，中共启东市委十一届十次全体（扩大）会议要求加快整合城市管理资源，成立城市管理委员会，落实条块结合、属地管理的管理机制，着力构建融管理、监督、服务于一体的“大城管”模式, 建立与“和谐启东”相适应的城市管理体制，体现了市委市政府创新城市管理体制的信心和决心。真正把加强城市管理工作作为贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观和坚持执政为民的具体实践；作为建设现代化大城市的必然选择；作为构建和谐社会的重要措施；作为政府及全社会的共同责任。市城市管理委员会成立后，必须明确城管委的性质及主要职责，切实履行城管委成员单位的职责。加强制度建
10、设，完善工作机制，全面提高城市管理效能与水平。（一）加快建立组织领导、沟通协调机制。按照统一、效能的要求，进一步转变政府职能，推进建管分离，强化管理权威；理顺条块关系，建立办事高效、运转协调、行为规范的城市管理体系。明确各级各部门的城市管理职责和责任人，统一利用资源，做到资源共享，从人力、财力、物力到组织机构等方面保障城市管理和执法工作的落实。通过建立城市管理联席会议制度，加强城管委、主责部门以及属地政府之间的沟通协调，共同研究解决城市管理工作的难点或重大问题。（二）加快建立责权统一、督查考核机制。按照重心下移、属地管理的原则，实行管理权限下放，充分调动和发挥区域的积极性。做到责权一致、谁主管
11、谁负责和“费随事转、事随权转” ，赋予权利的同时落实相关责任，明确城市管理系统内务机构的职能及责权关系。建立分级负责、属地管理的考核评价体系。要把城市管理的履责情况和业绩纳入年度工作考核范围，做到责任落实、奖罚分明。要建立城市管理监督激励机制，鼓励市民对职能部门在城市管理中的行政行为进行监督，对违反城市管理法律法规的行为进行投诉、举报。（三）加快建立规划先导、设施配套机制。城市管理水平的高低，与市政环卫基础设施的规划、建设是否符合城市管理的规律、要求密切相关。为此，要跳出管理抓管理，认真做好规划和建设环节的基础性工作，发挥好规划的先导作用和约束功能。在老城改造和新区建设中，要坚持以人为本的理念
12、，高度重视与人民群众生活息息相关的基础设施的建设，将有关城市配套设施纳入建设规划，同步建设、同步验收。要加大城市管理部门对城市发展规划、决策的参与权和话语权，使城市管理的意见切实得到重视和采纳。（四）加快建立城市管养、市场运作机制。城市管理要改变政府包揽，形成“政府引导、市场运作”相结合的市政公用事业多元化的发展格局。按照“政企分开、政事分开、建管分开、市场运作”的思路，开放作业市场，走专业化、企业化经营路子。要规范行业市场，促进行业发展，提高管养、服务水平。有关部门要不断探索治理市容环境秩序和保证城市公共资源保值增值的新思路、新方法，力求从根本上消除城管领域违法的源头，发挥好城市设施的经济、
13、社会和环境效益。(五)加快建立宣传引导、全民参与机制。加强城市管理，不仅是政府及政府部门、专业队伍的事情，也有赖于社会公众的理解、支持和参与。要大力弘扬“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念，形成广大市民共同参与城市管理的社会风尚。要重视发挥好社会居委会作为基层群众自治组织的作用，动员广大居民自己维护，自己监督，自己管理。要与宣传媒体紧密配合，加强互动。充分利用报刊、电视、广播等新闻媒体，宣传城市管理政策法规，展示城市管理工作成果，直击社会热点问题，客观反映市情民意，发挥沟通政府与市民的桥梁作用，加强社会对城市管理工作的舆论监督，引导广大市民积极参与城市管理工作，合力推动全市城市管理事业健康发展。
