行政过程：财政城建

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1、一、山一、山东东聊城聊城 1/4 财财政收入用于城建政收入用于城建聊城：小城大变聊城：小城大变“人尽皆知景阳岗武松打虎，但却不知景阳岗在山东聊城”。 20 年前，张鲁生大学报到时，负责登记的老师就将他的家乡错写为“辽 城”。20 年后，张鲁生可能不会再有这个“自卑”心理了，“现在大家都知 道了，聊城就是江北水城”。现任聊城建委总工程师的张鲁生端坐在城市建 设总指挥部里。他的家乡聊城，现在因在央视播放“江北水城”形象广告而 全国皆知。 总指挥部的楼下，是聊城的主干道60 米宽，双向 8 车道的东昌路。 道路两旁，“江北水城”巨幅广告牌随处可见。不远处的东昌湖，半球形水 城明珠大剧院坐落于西岸，占

2、地面积 9900 平方米，有 3636 个高档软椅座位， 每个座位下面都配备有空调出风口。大剧院具有全国独一无二的开启闭合功 能，开时犹如悉尼歌剧院之壮观，闭合时则有中国国家大剧院之气魄。湖的 北岸是占地面积 10.5 万平方米的水城广场，广场上有近 2000 平方米的下沉 式中心广场，玻璃回廊，水榭长廊，喷泉广场，以及 20 米高的观光塔。水 城广场旁则是占地面积 12519 平方米、5 层楼高、形似大船的中国运河文化 博物馆。 8 年之前，寂寂无名的聊城，还因环境脏乱差而被山东省领导点名批评， 现在，它以一系列大手笔的城市建设，堪称翻天覆地的变化，引得外界瞩目。 出租车司机邓师傅对此感受颇

3、深，“过去晴天尘土飞扬，雨天满地泥水，不 穿水靴没法出门。这几年马路修好了，水靴都自动下岗了”。 更让邓师傅自豪的是，聊城的主干道都是 6 车道甚至 8 车道，外环路加 上绿化隔离带有 100 米宽，“开起车来真畅快”。“江北水城江北水城”的巨变的巨变变化自 1998 年始，当年，聊城撤地(区)设市，新上任的领导班子决定 首先给东昌湖“换衣服”。此前，东昌湖周边垃圾成堆，污水横流。政府强 令拆除了周边的危棚简屋，进行环境治理，建起了龙腾广场和金凤广场，并 在湖边修建了人行道。这项工程得到了市民的热烈拥护，到了夏夜，三三两 两漫步湖边，或下棋唱戏，或散步纳凉，蔚为一景。 和东昌湖同时改造的还有曾

4、给聊城带来辉煌的大运河。不过，改造前， 大运河已经变成一条死水河，堆满生活垃圾，臭气熏天。如今的运河碧波荡 漾，时见鱼虾游动，这一工程，同样大得民心。 “聊城既不临海，也没有山，要想发展，必须找准切入点和突破口。 水正是聊城发展的切入点和突破口”。说这番话的是聊城市委书记郭兆 信。在广播电台的直播节目中，他就是这样解释聊城的发展思路的。 事实上，聊城自古就与水有缘，明清时，得益于京杭大运河的漕运发达， 这里曾“舟楫如云，帆樯蔽日”，繁荣昌盛 400 余年。但是，在 2005 年这 个时间节点来看，当地城镇居民人均可支配收入为 9019 元，低于山东省人均可支配收入约 1400 元。在山东省 1

5、7 个地市经济实力排名中，聊城位列倒 数第四。2000 年，聊城市委、市政府经过论证，决定把城市形象定位在园林 式、生态型、卓越秀美的“中国江北水城”上，并提出把聊城建成全国著名 旅游城市，成为济南乃至山东的西花园、京津及周边地区的度假村。其主要 依据之一就是，聊城的地理位置并不差。据了解，从聊城四小时可进(北)京， 四小时可下海(青岛)，两小时可上天(济南机场)。 2000 年聊城在国家工商局注册了“江北水城”等 3 个品牌，为了推广这 一概念，聊城还“托熟人联系优惠价”，在中央电视台 4 套节目投放了 15 秒广告，一直播放至今。规划局白副局长指出，旅游业被定位为聊城的支柱 产业。2004

6、 年聊城接待国内外游客 385.18 万人次，旅游总收入 18.48 亿元， 比上年增长 48.1%。2005 年接待国内外游客 441.3 万人次，旅游总收入 22 亿元。从 2000 年的 199.98 万人到 2005 年的 441 万人，五年翻了一番多。 不过，正如一位当地政府官员所指出的那样，游客总量虽然不少，但人 均消费不多。按近两年的统计数据，来聊城的游客人均消费不足 500 元。而 且，来聊城的游客很多是农村的，本身消费能力就不强。事实上，这位官员 也坦言，围绕东昌湖能够产生的旅游消费并不多，水城广场这样的公共设施 都是免费开放的，虽然也有游船之类的收费项目，但并没有大幅度拉动

7、旅游 消费。1/41/4 财政收入用于城建财政收入用于城建张鲁生虽然是建委的总工程师，日常却呆在聊建大厦 12 楼的建设总指 挥部。除了张鲁生之外，这里几乎抽调了城建的各个部门人员，集中办公。 2006 年聊城的城区城建投资预算 6 亿元，而 2005 年的市财政总收入是 26.24 亿，城建投资近财政总收入的 1/4。对比前几年2003 年的城建投 资是 1.6 亿，2004 年是 3.02 亿，2005 年是 4.3 亿，张鲁生说，“今年无疑 是城建投资最多，建设规模最大的一年”。 为什么聊城要把近 1/4 的财政收入用在城建上？ 建委新闻中心吴主任的说法是，如果投资商来一看，道路也不通，

8、整个 城市就像个大农村，“谁还来投资”？市规划局规划科李科长也认为，城市 建设是为经济服务的，要招商引资，既要有政策软环境，也要有城市建设硬 环境。 “无农不稳，无工不富”。聊城地处鲁西三省交界处，工业起点低，加 上区位、人才、技术等制约因素，一直是一个传统的农业大市。但是，聊城 一直没有放弃实施工业带动战略。到 2005 年，三次产业比例由 2000 年的 33.54125.5 调整为 18.657.424，工业所占比例已经过半。 在过去的 5 年中，聊城累计完成城建投资 52 亿元，其中聊城城区 22 亿 元。市规划局规划科李科长以大连几年前的发展为例：当初大连市老百姓也 不理解，为什么政

9、府要拿出那么多资金投在城市建设上。现在看来，大连恰 恰是从城市建设中得益匪浅。“总要有投入才能有产出。” “十五”期间，聊城、地方财政收入均翻了一番还多，年均分别增长 15.4%和 32.4%。在当地官员看来，这就是城市环境变化所带来的显著成果。 着眼未来之城着眼未来之城100 米宽的马路，10 公顷的城市广场，投资数千万元的博物馆和大剧院， 对于一个经济欠发达地区来说是否合适？ 据了解，建设部、国家发改委、国土资源部、财政部 2004 年 2 月曾联 合发出通知，要求各地清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建 设，确保城市建设健康发展。通知规定，城市主要干道包括绿化带的红线宽 度，小

10、城市和镇不得超过 40 米，中等城市不得超过 55 米，大城市不得超过 70 米；各地建设城市游憩集会广场的规模，原则上，小城市和镇不得超过 l 公顷，中等城市不得超过 2 公顷，大城市不得超过 3 公顷，人口规模在 200 万以上的特大城市不得超过 5 公顷。 聊城市规划局规划科李科长却认为，任何城市的规划都必须超前，起码 要超前 5 到 8 年。如果按照今天的需求设计规划，那到了明天怎么办？事实 上，聊城的这个总体规划最少是站在 2010 年的未来的。按照 2004 年审批的 规划，聊城将在 2020 年达到 75 万城镇人口。根据我国的界定，50 万到 100 万人口为大城市。也就是说，

11、到 2020 年时，聊城将成为一座大城市。 1958 年聊城就有过一次“马路之争”。当时作城市总体规划，主干道东 昌路被设定为 6 车道 40 米宽，有人提出异议：聊城的经济并不发达，有必 要把马路造那么宽么？后来的规划坚持了 40 米的方案。李科长认为，现在 看来这个决定是正确的。而在 1998 年确定新一轮总体规划时，东昌路计划 拓到 60 米宽，也有市民来问，为什么又要拓路？ 李科长的解释是，“马路拓不拓不是我们说了算的，是经过审批程序的” 。聊城于 2002 年成立了一个特别的“城市规划委员会”，这一委员会是市 政府高层次的城市规划审议机构，重大项目委员会“说了算”。据了解，委 员会由

12、 40 多名成员组成，主任由市长担任，委员包括政府部门负责人、专 业人士、民主党派人士、教育界、学术界和群众代表。当进行重大决策时实 行无记名投票，每位委员都有一票。 2002 年底审议水城广场、水城明珠和中国运河文化博物馆的项目时，委 员会召开了第一次全体会议。据了解，这次会议，只有不到 10 票持反对意 见，这几个项目便以超过 2/3 票数支持而通过。委员会审议通过之后，规划 局把规划项目对全社会公示，征求社会各界的意见。有的市民提出不要建水 城广场，把这块地方挖了拓宽湖面，经过专家委员会的讨论否决了这个提议。 不过，也有一些合理化建议最终被采纳的，比如在广场上厕所的修建。 聊城的经济落后

13、，但兴建超大规模的广场、博物馆、剧院是否合理？市 规划局的一位负责人对此态度鲜明：“聊城一直比较落后，公共场所比较少。 兴建这些也是市民的需要”。事实上，矗立在东昌湖畔的水城明珠大剧院如 今已经成为这座城市的骄傲。每年五一、十一的时候这里会举办各种文艺演 出，平时也会出租给企业或政府开会，但平均使用率不高，“大约一个月 3 次左右”。出租车司机邓师傅 5 月 3 日就曾带父母来大剧院里观看了豫剧 梨园春戏曲晚会，他买的是最便宜的门票，50 元一张。而更多的时候， 这个既像悉尼歌剧院又貌似国家大剧院的华丽建筑，是作为当地的一个旅游 景点存在的。普通参观费每人 20 元，如果要打开拱形天顶或是打开

14、舞台灯 光还需要 600 到 1000 元不等。大剧院门口竖立的告示牌，对此明码标价。 案例思考案例思考 1、本案例中的城建职能属于政府职能体系中的哪一基本类型？这种类型 政府职能有什么基本属性？ 2、聊城市政府 2006 年前后城建规划变迁的基本政策依据是什么？其政 策目的和所要解决的政府问题由各是什么？ 3、实现行政决策科学化与民主化的一般要求有哪些？本案例中，聊城市 2006 年这一阶段城建规划的过程及其结果是否符合行政决策过程民主化、科 学化一般要求？为什么？ 4、结合本地城市政府城建规划与发展实际，谈谈本案例中聊城市城建规划 政策过程的经验与启示。二、天津收容站的政策二、天津收容站的

15、政策执执行努力行努力2003 年 6 月 18 日，中国城市收容史上具有纪念意义的一天，“收容遣送” 的时代于此日宣布即将终结，而“救助管理”的时代就要开始。在这一天里，一 切都是那么极具戏剧性。意料之内的意外鼓舞意料之内的意外鼓舞法学博士许志永正在听山东日照的 19 岁男孩儿讲述自己的经历，隔壁屋子 里看电视的人群突然一阵骚动，新闻联播上的一条消息牵动了所有人的注 意力：温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了城市生活无 着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案），同时将废止 1982 年发布的城市 流浪乞讨人员收容遣送办法。 许志永当即怔住了，事后他形容那种感觉是“五味瓶被打翻了”。他

16、知道这 一天迟早会到来，但是这一切来得实在太快了，意味着他继联名上书后所有推 动现有制度废除的准备工作都失去意义。许是不久前联名上书人大希望修改或 废止收容遣送制度的 3 个法学博士之一。这天下午，感受过天津收容遣送站实 施以救济为主的“开放模式”后，许志永就一直与站长杨建勋在探讨收容遣送的 社会效用和替代性问题。站长杨建勋心情也很复杂，6 月 18 日下午，杨建勋还 和许志永打赌，新政策应该半年内会出台，没有想到晚上消息就公之于众了。 新政策出台，意味着今年 1 月初以来天津收容站原本带有冒险色彩的“开放式” 服务救助模式，一夜间就有可能在全国推广。自 3 月份孙志刚事件以来，媒体 连篇累牍地报道，学者引经据典地论述，却一直缺乏一个有力实践的支撑和推 动，“天津模式”无疑迈出试验性的第一步。一个星期前，天津市民政局已将收 容遣送站“变脸”半年来的经验总结提交民政部。 在被肯定的喜悦之外，杨建勋并没有表现得过于乐观。他知道，体制、观 念的转变绝非一朝一夕，“开放模式”不过刚刚搭起个框架，还未经实践充分论证。但是，杨建勋已开始迫不及待地部署