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1、被上楼运动引发的思考一背景一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行，无数村庄正从中国广袤的土地上消失。2006 年 4 月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土部 2008 年 6 月颁布了城乡建设用地增减挂钩管理办法，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地，2008、2009 年国土部又分别批准了 19 省加入增减挂钩试点。该政策得到地方政府盛情欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼，节约出的宅基地复
2、垦，换取城市建设用地指标。宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”。 专家指出，这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背，对农村社会也将带来巨大负面影响。二原因专家形成一致观点，问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。原因原因 1.1. 政策初衷为缓解用地政策初衷为缓解用地改革开放
3、以来，城镇建设用地出现了三次大规模扩张，以 2001 年开始的第三次过度扩张最为严重。在城市用地有限的背景下，中国城市化进程高歌猛进，必然意味着农村土地的悄然减少。“城乡建设用地增减挂钩”政策的规划初衷是为了进一步解决我国愈加紧张的城乡用地问题。11中华人民共和国国土资源部于 2008 年 6 月 27 日发布城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，其中规定“城乡建设用地增减挂钩”指依据土地利用总体规划，将若干拟整理通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民与被拆迁市民那里转移财富，在城乡之间形成城市化分配的“剪刀差”，农村已经陷入了危险地境地。原因原因 2.2. 政府角色迷失政府角色迷
4、失我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度，表面上看来，推行这项政策，既没有突破耕地保护的红线，又没有城乡总体建设用地面积，农村廉价的建设用地，转换成了昂贵的城市建设用地。它所导致的必然结果是，将分散居住的农民统一归入单位占地面积小得多的楼房内，拆迁运动会因此日趋严重。国土部门的首要职责是保护与合理利用土地资源， 与其将问题全部归为各地政府的扭曲，不如首先检讨政策制定者的初衷。职能部门迷失了自身角色，竭泽而渔，以所谓的现代化为借口破坏可持续发展，侵害了人民的根本利益。原因原因 3.3.地方扭曲理解中央文件地方扭曲理解中央文件国土部 2008 年开始试点的城乡建设用地增减挂钩管理办法，
5、已经在贯彻中出现了扭曲。各地打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设等，强拆强占，开始了规模浩大的宅基地换楼运动。中央颁布的意在保护农民权益，促进农村发展的文件没有得到很好的执行，农民的权益遭到破坏，很大程度上是因为地方对中央文件的扭曲理解。这项政策执行过程中出现的种种不良后果，既有制度的原因，也有操作的原因，现在的集体所有制在很多地方是村长、村委会决定，集体所有权的产权并不明确，在地方土地财政利益驱动下，官员滥用职权来进行寻租，获取非法的收益。地方政府了解政策却不公开，农民不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，这项政策被地方政府曲解利用，成为以地生财的新途径。三问题复垦为耕地的农村建设用地地块
6、(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。一场让农民上楼的行动,正在全国二十多个省市进行。和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”，其中的问题令人堪忧。问题问题 1.1. 土地制度侵蚀民权土地制度侵蚀民权“城乡建设用地增减挂钩”在实际操作中存在一些法律问题。政策中明确的“增减”,只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味可以让百姓强行搬迁。将农民集中起来,改变了农村农民原来的生
7、活生产方式，这种强制性的做法是缺乏法律依据的。现在有很多非试点地区，也没有国土部借出的周转指标，就大拆农民房屋，让农民上楼，这明显违规违法。另外，有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。地方政府为获得更多土地收益而积极行动，而很多农民却并不情愿，很多时候甚至是被“逼上楼”或“打进楼房”。很多新房子没有宅基地证，也没有房产证，只有一张集体土地证。这制造了新的产权问题，“被上楼”不仅是个别地方使用暴力手段把农民“打进楼房”，从法律角度看，更是将长官意志强加于农民意志上，触犯了本该属于农民的宅基地使用权。2问题问题 2.2. 土地纠纷日益增多土地纠纷日益增
8、多改革开放以来，至少有 5000 万到 6000 万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有保障，引起纠纷日益增多。因土地产生的纠纷，但主要是因征地和占地引发。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。土地纠纷带来了非常严重的后果。土地问题已占全部农村群体性事件的 65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。问题问题 3.3. 农民生活保障堪忧农民生活保障堪忧由于缺乏监管，这场“试点”背后出现一批合法利益未得到保障的农民，境况堪忧。很多地区，本应得到妥善补偿和安置农民，不仅宅基地被拿走，还要交钱住楼房
9、。补偿金没有及时到位，金额也没不足以使农民享受到这项政策的福音。2宪法第十条、 土地管理法第八条都明文规定：宅基地属于村民集体所有。 物权法第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权 利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，是谓“宅基地使用权”。村民的这种权利 和城市居民的房屋所有权一样，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。失去宅基地的农民，还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题。就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律。世界银行研究指出，人均 GDP 小于 500 美元时，农民
10、以分散的自给自足经营土地为主，当人均 GDP 大于 1000 美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活。农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，住进了楼房，整体生活水平却大大下降。国家施行的一系列公共政策,本质上是要使农民过上更加幸福的生活,但很多“农民被上楼”的做法实质是利用政策漏洞扩大土地财政,完全违背了新农村建设的初衷，完全没有尊重农民的利益。问题问题 4.4. 剥削浪费问题严重剥削浪费问题严重在这场浩浩荡荡的“农民被上楼”行动中，惊人的暴力和浪费、剥削不仅令很多人想起了血腥的“
11、圈地运动”。由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。这是与政策的要求相背离的。山东诸城宣布取消在域内所有行政村建制,生生造出 208 个“万人村”;曾被评为河北省生态文明村的董家务村,如今已拆成一片废墟,刚修好的“村村通”水泥路被铲平;江苏省邳州市坝头村被整体拆迁,但农民公寓还要村民补差价购买。对于如此情形,有专家指出,盲目强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,也会对农村社会产生巨大负面影响。不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。问题问题 5.5. 腐败滋生腐败滋生令人心忧的是，在这场农民“
12、上楼”的运动中，问题不仅如此。多地方政府“圈地”后并没有及时开发，因此而滋生的腐败不容忽视。一些地方政府并未按照承诺的以宅基地换房，而是根据房屋的建筑面积换房；还有一些地方建设者故意建设面积较大的房屋，农民不得不以商品房的价格购买多出的住房面积;更有甚者，与房地产商联系，利用农民的生存之本土地，争取差价，谋求暴利。在换房过程中，农民并未从中获得应有的补偿。某些人利用职权便从中获利，腐败滋生。问题问题 6.6. 农村文化被破坏农村文化被破坏这场“被上楼”运动中收到严重伤害的还有一种隐性的文化。城市公共资源已经发生短缺的,现代化的步伐又加速踏进了农村。平静简单的传统正在认为地被破坏、被践踏，中国村
13、庄的传统和文化面临断裂的危险。”三解决方案现代化势不可挡，那么如何在建设与农民利益之间，达到一个平衡呢?我认为有两点，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。建议建议 1.1. 需加强有效监管和问责机制需加强有效监管和问责机制 由于缺乏监管，各种侵害农民权益行为打着合理合法的幌子,使农民陷入危险境况。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。针对出现的问题，应加快制定相应措施，并加大监管力度和处罚力度。对试点省份主管领导和项
14、目区负责人进行再培训，明确各项措施施行标准，减少对文件的歪曲理解。同时，施行主管人员问责制，对做法不规范和管理有缺陷的地区负责人进行处罚。建议建议 2.2. 制定国家层面土地分配标准制定国家层面土地分配标准据了解，城乡建设用地增减挂钩试点管理办法中明确规定挂钩试点工作应以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体应当遵循尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益等原则。应当从法律上明确农民在土地承包期内享有的具体权利，同时在现有的产业制度不改变的情况下，加强和完善各种标准程度和监督。否则政府、人民都将受损，获利的只有部
15、分腐败官员。 建议建议 3.3. 完善宅基地补偿完善宅基地补偿这样运动中普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试
16、点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。建议建议 4.4.赋予农民否决权赋予农民否决权中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析说，在土地整治过程中，采取强拆的措施，强制农民上楼是要禁止的。他说，比如有些地区在整治过程中，采取了整村推进的措施，这实际就是一种变相强制，没有强制拆迁是推进不下去的；另外，还有些地方采取项目治理的方法，一个项目对几个村进行改造，这样必然会造成以项目的主办者为主的情况，造成强制拆迁。邹晓云认为，这种方式更应该扭转过来，要按照农民的意愿去做，“有一户愿意去改，就要去改，而不是以政府的角度作为主导。”另外，邹晓云也建议，在新的制度里，应该赋予农民否决权。“指标卖不卖农民可以否决，才能更好地维护农民权益。”建议建议 5.5. 节余土地收益归民节余土地收益归民河北通过“新民居工程，预计到 2012 年腾出 50 万亩建设用地。从记者随机采访的几个县市看，土地级差收益将归地方政府。这与“收益要全部返还农村”的政策要求，大相径庭。为什么现在一些农民不愿意“上楼”，也不愿意交出自己的宅基地？这
