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1、行政事业单位经济责任审计行政事业单位经济责任审计解读（一）解读（一）主讲老师主讲老师 张国杰张国杰第一节第一节 行政事业单位经济责任审计概述行政事业单位经济责任审计概述要研究行政事业单位经济责任审计，就要明确什么是经济责任审计，经济责任审计有哪些特征，经济责任审计的目的是什么；就要了解我国经济责任审计的产生与发展；就要知道什么是领导者的经济责任，如何划分这些经济责任，以及了解经济责任审计内容。一、行政事业单位经济责任审计的界定一、行政事业单位经济责任审计的界定（一）定义依据党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则（以下简称实施细则）与第 2205 号内部审计具体准则经济责任审
2、计的规定，行政事业单位经济责任审计就是指审计机构对行政事业单位领导者、负责人在其任职期内应负经济责任履行情况所进行的审计。对以上定义的理解包括以下要点：1行政事业单位经济责任审计的审计主体国家审计机构，行政事业单位内部审计机构。2行政事业单位经济责任审计的对象行政事业单位的领导者、负责人。3行政事业单位经济责任审计的职能监督、评价和鉴证。经济责任审计是具有我国特色的审计，已是各级政府、行政事业单位和国企等一项法定的审计业务。（二）行政事业单位经济责任审计的特征开展一项审计，首先要明确其审计对象是谁，它是做好该项审计的关键。如财务审计是针对财务活动，经济责任审计是针对某领导者履行职责的事进行审计
3、。经济责任审计特殊之处就在于其审计对象的特殊性，即对有关“人的事”，而不是“单位的事”。只有明确了这一点，才能进一步确定经济责任审计的具体内容，才能准确评价其经济责任。由于经济责任审计中被审计的负责人种类的复杂性，也就产生了其应负责任的复杂性，也就产生了经济责任审计的复杂性。1被审计负责人及其责任的复杂性、广泛性首先，行政事业单位是行政单位和事业单位的统称。二者经济活动内容不仅极其广泛，而且差异很大。其中事业单位按社会功能划分，还分为承担行政职能的事业单位、从事公益服务一类和二类的事业单位以及从事生产经营类的事业单位等。如城管监察和环境监察、图书馆与博物馆、学校与医院等。又如科教文卫体等等，其
4、中又可以再细分。因此，不同性质单位其经济活动不同，其领导者具体职责也就不同。2行政事业单位经济责任审计内容的多样性行政事业单位经济责任审计涵盖了多种类型的审计内容，即集财务审计、效益审计、内部控制审计等内容于一体，乃至管理审计。但又以认定负责人应履行的经济责任行为特征。换言之，一项行政事业单位经济责任审计可以直接涉及到财务审计与效益审计。财务审计以及效益审计，它们都是针对一个单位组织的财务活动及其经济活动所进行的审计。而经济责任审计是对一个人应履行的经济责任进行的审计。但是，如果对一个行政事业单位负责人的责任审计，它就包括着本单位组织的财务活动及其绩效情况的审计。其中还都涉及内部控制制度审计。
5、按照两办党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（以下简称审计规定）及实施细则的规定，对领导干部实施经济责任审计，主要是通过审查领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益来监督、评价和鉴证领导干部经济责任的履行情况。这就是经济责任审计复杂性的另一个原因，这也是对经济责任审计应有的正确认识之一。（三）行政事业单位经济责任审计的目的经济责任审计制度，是我国对领导干部任期内经济责任界定和政绩评价的一项基本制度，是加强对党政领导干部监督，促进勤政廉政、全面履行职责，以及正确使用干部、促进干部队伍建设的一种有效监督机制。行政事业单位经济责任审计的主要目的就是“评价责任、提供依据”。即分清
6、领导者任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和其他有关部门考核使用干部等提供参考依据。二、行政事业单位经济责任审计的产生与发展二、行政事业单位经济责任审计的产生与发展领导干部经济责任审计源于党管干部的需要，是伴随我国经济体制和政治体制改革的不断深入发展而产生的。1985 年，齐齐哈尔审计局率先开展了厂长离任审计。1999 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定，并对上述两种审计制度的依据、被审计对象、审查的内容、进行审计的时间、审计执行机构和组织形式等作了全面地规定
7、。县以下领导干部经济责任审计在全国全面铺开。2001 年，对县以上党政领导干部进行经济责任审计试点。2004 年，对地厅级以下党政领导干部的经济责任审计制度化，扩大省部级领导干部经济责任审计试点工作。2006 年，审计法重新修订。专门增加了经济责任审计的内容，确立了经济责任审计的法律地位。第二十五条规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。2010 年 10 月，为贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，加强经济责任审计
8、法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，两办发布了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定。第一条明确说明“为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设”制定本规定。2014 年 7 月两办又发布了审计规定的实施细则。审计规定和实施细则的颁布，标志着我国经济责任审计工作进入新的发展时期，标志着这一审计的制度化、常态化。它们明确了建立重点地区（部门、单位）、关键岗位领导干部轮审制度；明确了地方各级党委主要领导干部的审计监督重点；并对审计对象、审计内容、审计评价、责任界定等方面的审计进行规定；对审计
9、结果运用以及组织领导和审计实施等方面，首次进行了明确、细化和完善。它们是经济责任审计的最直接、最主要的审计法规和审计标准。2016 年 1 月，中国内部审计协会制定颁布了第 2205 号内部审计具体准则经济责任审计。该准则明确了领导干部的经济责任、经济责任审计的内涵、经济责任审计的对象；规定了经济责任审计的审计依据、审计程序和方法、主要审计内容和审计报告的内容、审计评价，以及审计结果的运用。第 2205 号内部审计具体准则经济责任审计的颁布，又进一步完善了行政事业单位经济责任审计的制度建设，强化了经济责任审计的法律依据。目前，我国对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开。其中，又以行
10、政事业单位领导者的经济责任审计开展的最多。经济责任审计也已常态化、制度化，形成了以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的审计模式，建立了重要领导干部任期内的轮审制度。三、行政事业单位领导者的经济责任及其认定三、行政事业单位领导者的经济责任及其认定（一）领导者经济责任的定义经济责任，是指领导干部任职期间因其所任职务，依法对所在部门、单位、团体或企业（含金融机构）的财政、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。对经济责任的理解是经济责任审计的核心问题，它事关经济责任审计的成败。对经济责任的理解包括以下要点：1人责特征。该经济责任的实质就是领导干部“应当履行的职责、义务”。2时间特征。该经济
11、责任是专指“领导干部任职期间”“应当履行的职责、义务”。3相关特征。该经济责任是专指“领导干部任职期间”对其单位“财政、财务收支以及有关经济活动”应当履行的职责、义务。4责任细化特征。该经济责任又分为直接责任、主管责任和领导责任。简而言之，经济责任审计中的“经济责任”是指领导者基于其特定职务而应履行、承担的与经济相关的职责、义务，对领导者经济责任的准确界定，是进行经济责任评价的基础。（二）领导者经济责任的分类及其认定1直接责任及其认定实施细则第二十五条规定：被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任的，具体包括以下情形：（1）本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规
12、定的；（2）授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的；（3）未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；（4）主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；（5）对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干
13、部作为第一责任人（负总责）的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责，由于授权（委托）其他领导干部决策且决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；（6）其他失职、渎职或者应当承担直接责任的。其中，判定直接责任的主要特征是“主观故意”违规违法、有严重后果、授权失责等。2主管责任及其认定实施细则第二十六条规定：被审计领导干部对审计发现的问题应当承担主管责任的，具体包括以下情形：（1）除直接责任外，领导干部对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任的；（2）除直接责任外，主持相关会议讨论
14、或者以文件传签等其他方式研究，并且在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益损失、公共资金或国有资产（资源）损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的；（3）疏于监管，致使所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的；（4）其他应当承担主管责任的情形。判定主管责任的主要特征是“对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任”。3领导责任及其认定实施细则第二十七条规定：两办规定第三十七条所称领导责任，是指除直接责任和主管责任外，被审计领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的
15、责任。4特殊情形下的责任认定。（1）下属单位存在问题的责任认定下属单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的，以及涉及到管理体制机制层面的普遍性、系统性问题，领导干部应当承担责任。根据领导干部职责分工、参与决策管理过程界定承担哪种责任：领导干部直接指使、决策的，或主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施的，应承担直接责任。领导干部直接分管或兼任下属单位法定代表人的，或主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施，应当承担主管责任。除上述直接责任和主管责任情形外，应承担领导责任。（2）前任
16、延续问题的责任认定对审计中发现的领导干部任职之前被审计单位发生的违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的问题，领导干部一般不应承担责任；若继续沿用前任领导干部做法的，应对任期内的违法违规行为承担责任。前任领导干部在重大经济事项方面决策不当或者决策失误，被审计领导干部不予纠正，仍然延续执行该决策，造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的，应当承担责任；若被审计领导干部予以纠正，虽然采用了适当违规措施或造成部分损失，但避免了继续执行带来的较大损失，可不承担责任。四、行政事业单位经济责任审计的内容四、行政事业单位经济责任审计的内容行政事业单位经济责任审计的主要内容一般包括：（一）贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，推动组织可持续发展情况；（二）组织治理结构的健全和运转情况；（三）组织发展战略的制定和执行情况及其效果；（四）遵守有关法律法规和财经纪律情况；（五
