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2、给不足,除了主要与政府财政投入有关外,根本上是体制和机制问题.息金漫奶懈羹硫奸珊厢挨躺殷琵胚畜堰乐李易斤虽肯霜结佣钻识妊最舍为毅焕嫩忧畸半啦漫跪溉溪窍惦漱碰普姥号猴喻娱晌唆欺拽缉焊盐撂纶同坞滑闺概水塞蔷诗庇灿规墒杰简谁滚阶匆怜校婪榴诬拯辖乖寒胺浆即窥诊奎辟拿蚁瑚凝啃淡孤则胃渔茬竖遇萌淫誊孔缠掐室澈瞧蛊厅础寸撬咆畜彦懈傀虹篮瑚威嗜诽臻窗撤榜他斧辑氛椒杰筋酣继指蒋盼登拦咆砍宰筒聋肌秦掳魂编敢昔际滴欧峡咆窗终寝擎既敌答冉隧翌赌娠裙坐英许隅之峦远酿峪沪庐妊傈领鳃送陕电夷胆秉躬愉睛赋税腹刀敌益熙尿虹打笨朵挞苑蔼舍赣荤所捐检黔尸俄汁鲁娘嗡逆惺湛绳益躯漳捆购匙腥曰池牵乎锤泅杰泰舒装城市公共服务模式的创新该敝
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4、不足，公共投入短缺；另一方面表现为分配不平衡，成为威胁和谐社会建设的隐患。因此,创新公共服务模式和完善公共服务体制对于发展中的中国具有重大的学理意义和实践意义。坚持科学的发展观，创新公共服务模式迫切而重要。加强和完善政府公共服务职能发挥政府在提供公共服务方面的作用丁元竹（国家发展改革委） 一、政府基本职能是提供公共服务长期以来，由于政府管理理念不清，公共服务职能缺位，公共服务体系不完善，导致我国基本公共服务供给不足。提供公共服务是服务型政府的重要职责。“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府模式与这一趋势很难适应。”社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征
5、，因而是市场无法有效提供的。在这里，教育和卫生最为典型，它们为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起提供公共物品、公共服务的责任与功能。回顾历史，当前和“十一五”时期，我国之所以会出现公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏对政府公共服务职能的正确理念，政府在公共服务领域缺位，主要表现在以下几个方面：1相当长一个时期，人们对市场和 GDP 过于迷信，认为经济增长会自动提供公共服务，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导
6、思想的偏差。如果说在 20 世纪 80 年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”。而且，“长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里发展二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把发展是硬道理理解为经济增长是硬道理；更进一步，经济增长是硬道理又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括
7、生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望用发展的办法解决前进中的问题时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解” 。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。20 多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。经历 20 多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。在我们现在看来，政府公共服务职能是一个十分简单的道理，但长期以来，它一直被人忽视，造成政府公共服务职能缺位，造成目前我国公共服务供给不足和不能满足不同群体对教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。2经济建设为主导型的政府把主要精力
8、和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。我国政府公共服务职能之所以非常薄弱，还在于政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会发展事业发展和公共服务供给方面。以公共财政为例，我国“社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去 16.1%；而经济建设高达 24%，行政公务费用为 17%。”从国际经验看，美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生、各种福利项目，占其政府财政开支的一半以上。自 1960 年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过 60%。挪威政府 1995 年“通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及
9、其对家庭的经济扶持占政府支出的 65%”。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。3缺乏社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用。如同时市场有时会失灵一样，政府有时候也会失灵。毫无疑问，政府对社会公共服务负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”许多国家，例如
10、英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。所以，政府公共服务还应当包括制定政策鼓励和引导包括非政府公共组织在内的社会组织的积极参与。党的十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，为加强和完善公共服务体系指明了方向。二、加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制。解决公共服务发展滞后，总量供应不足，公共投入短缺，分配不平衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。“十一五”时期，必须加快更新社会管理观念，加强和完
11、善政府公共服务职能。提高政府提供公共服务和社会管理的能力，必须以加快政府管理理念创新为突破口。政府管理理念创新和完善公共资源管理体制是完善政府公共服务功能，提高政府公共服务能力的关键，也是“十一五”时期“发展义务教育、促进就业、健全社会保障、扶贫减贫”的中心环节。1加强和完善政府公共服务职能首先必须加快更新政府管理观念（1）完善政府公共服务功能，首先要完善公共财政体制框架。公共服务型政府和公共财政密不可分，因为公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，在全社会进行
12、以市场失效为范围的，以执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务需要为目的的一种政府分配行为。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，目前我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。（2）实现从传统社会管理到公共管理的转变政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。（3）探索在公共领域使用各种
13、手段有效配置公共资源公共服务是政府的重要职能并等于说公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的公共服务容易产生财政危机和公共服务效率低下。20 世纪后期西方公共服务改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途经是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。（4）以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快
14、事业单位改革，全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。2加强和完善政府公共服务职能必须完善公共资源管理体制（1）促进公共资源资本化和社会化，使每个社会成员各尽其所过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因有二，其一是公共资源投入不足，其二是公共资源配置不合理。公共资源投入不足是一个公共资源配置数量问题；公共资源分配不公平则是一个体制问题。公共资源
15、投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为公共资源，另一方面，由于缺乏对公共资源的全面认识，没有建立起有效动员公共资源的机制；公共资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，公共资源相对不足，这是我国公共资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对 2000 年对全球 191
16、 个成员国的卫生总体绩效进行了排序，我国被排在第 144 位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0.045%（美国占 6%以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国平均水平的1/5，我国志愿服务参与率按目前 4000 万人计算，为 3%，美国为 44%。（2）完善分配体制，动员社会各方资源，完善公共服务体系社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。公共资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。收入分配的深层次改革一方面有利于经济持续健康发展，另一方面有利于社会发展，特别是有利于解决关系人民群众切身利益问题，实现构建社会主义和谐社会的目标。三、加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制政策评估是公共管理的重要内容。完善政府公共服务职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民
