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2、新型社会救助制度分为制度安排体系、管理 运行体系和制度保障体系等三大部分进行探索，对新型社会救助的保障项 目重新进行了设想，在其运行和监督方面提出了相关政策建议，最后提出 了大力发展非政府救助的主张。 根据民政部 2008年第三季度统计季报，我国享受城市最低生活保障人数2 2728万人，农村享受最低生活保障人数 3 8577万人 ，五保供 养 1448万人传统救济 581万人次 ，临时救济 7531万人次 ， 总计达到7 0865万救助对象，庞大的困难群体呼唤完善的社会救助体 系。当前我国社会救助的内容主要有城乡最低生活保障制度、农村五保户 制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村扶贫以及灾
3、害救济等，许 多专项救助制度还未完全展开，现有的社会救助覆盖面较窄，救助水平低 ，管理和运行上也有诸多不畅，完善社会救助体系的工作迫在眉睫。从当 前我国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发展趋势看，新型的 社会救助制度的目标应从单一的生活救助向综合社会救助转变，从生存性 社会救助向改善生活、提供就业援助的发展型社会救助转变，从二元分割 的制度安排向城乡统筹的社会救助转变。 一、 新型社会救助的制度安排体系 党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我 国社会救助 的发展推 向了一个新的台阶。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐 定型，并在有序展开。其总体目标是：到 2010年，即
4、国家“十一五”规划 末，在全国建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、 住房 、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充 ，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保 障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。其制度内容 主要有：首先是针对城乡贫困人口的基本生活救助，以及当前我国针对农 村 “三无”人员的五保供养。其次是各项专项救助，包括医疗救助、住房 救助、教育救助以及法律援助，最后是临时、应急救助，包括城市流浪乞 讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助。此外还有补充社
5、会救助的内容 ，由于其救助主体的特殊性，文章将在文末专门论述。 具体来说，在城乡居民最低生活保障方面，要依照城市居民最低生活保 障条例和国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知确实 实现动态管理下的应保尽保，逐步提高保障水平，要根据当地的物品价格 和人民生活水平的改善进行适当的调整，规范低保的申请、评议、审批程 序，实行社会化的发放方式 ，做到公平、公正 、公开。在农村五保和农 村孤儿的救助方面，要依据农村五保供养工作条例和民政部等发布的 关于孤儿救助工作的意见加大养老院、孤儿院等基础设施建设，加大 政府的资金支持力度，完善管理制度，切实保障老年人的衣、食、住、医 、葬，以及孤残儿童的生
6、活、教育、医疗、就业等方面权益。 在医疗救助方面，要进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进 一步完善手续，规范操作，加大资金投人 ，提高救助水平。在教育救助 方面，要进一步贯彻落实“两免一补”政策 ，积极发挥“希望工程”、“春 蕾计划”等专项活动的作用，对家庭经济困难的学生要完善救助对策，在 高等教育中继续完善“奖贷助补减”福利体系，确保不使一名学生因家庭经 济困难而辍学。在住房救助方面要完善廉租房制度，构建多层次的住房保 障体系，多渠道筹集资金，同时加强对廉租房制度落实情况的监督、检查 。在司法援助方面应按照法律援助条例，建立法律援助经费保障机制 ，组织法律援助队伍，对符合法律援助条
7、件的城乡困难群众无偿提供法律 服务。 在临时救助方面，要建立健全自然灾害应急救助预案，建立抗灾救灾协调 机构，提高灾情监测、预警和灾后重建能力。对城市生活无着的流浪乞讨 人员要协调民政、卫生、交通、公安、城管等部门共同做好救助工作。在 社会成员突发意外灾害时要做好临时救济工作，同时发挥工会、妇联以及 社会慈善力量给予家庭出现意外困难者临时救助。详细情况见表 1。 二、新型社会救助的管理和运行体系 一项社会政策要取得良好的社会效果，仅有完善的制度设计还只是万里长 征走完了第一步，如何设计一套政令畅通、管理可行、高效快捷的管理和运行体系是社会政策得以实现初衷的关键，对于社会救助制度亦是如此。首先，
8、要建立“政府主导，民政主管，部门协作 ，社会参与”的部门管理 体制。当前我国的社会救助系统呈现出“多龙治水”的局面，财政部门负责 社会救助资金的预算安排、使用监督，卫生部门、建设部门、教育部门、 司法部门分别负责各专项社会救助，公安、交通、城管、卫生、民政等部 门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员，各级工会、共青团、妇联、残 联 、慈善总会、红十字协会也在社会救助中发挥着重要作用，多头的管 理体制浪费了现有资源，造成重复救助或救助资源分配不均等现象，不仅 不利于各部门的协调配合，同时也降低了行政管理的效率，使社会救助的 功能发挥大打折扣。因此，确立“政府主导，民政主管，部门协作 ，社会 参与”
9、的管理原则 ，组建部门协调委员会，将建设部门、卫生部门、教育 部门、司法部门等有机的统一到一起 ，必将使社会救助发挥出最大效益 。 其次，合理分担中央与地方政府的社会救助财政责任。从国际经验来看， 社会救助经费的分担通常有三种方式，即中央财政全部负担、地方政府编 制预算中央政府予以补贴、全部由地方政府负担。考虑到我国是一个区域 发展不平衡的大国，实行中央政府主导下的地方分责制应当是比较合理的 。中央政府承担过大的份额，会直接影响重大国家项目的实施；而地方政 府负担过重，又不利于地方政府积极性的发挥。所以，可以采取先中央后 地方的分担原则 ，在全国范围内，实行中央财政统一管辖，分区拨付资 金的体
10、制；而“老、少、边、穷”地区则由地方政府负担中央财政之外的次 要责任；特殊情况下，再由中央政府承担补充性责任。这样 ，就可以应 对目前被救助对象的贫困普遍存在与各地区间经济发展严重失衡的两难选 择。 最后，要加快社会救助信息管理系统建设。信息系统的搭建似乎是社会救 助系统中一个微不足道部分，其实不然，社会救助是一项复杂细致、量大 面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应需要，使用网络化管理效率 高，质量好，还可以减少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有关信 息，提供及时准确的查询服务，也有利于社会监督，减少腐败和差错。因 此，逐步建立社会救助信息管理和服务网络，不断改善社会救助工作手段 ，及
11、时、准确、动态地掌握社会救助信息，提高社会救助工作效率，实现 社会救助管理服务的规范化、现代化、信息化应该是构建高效社会救助体 系不错的选择。 三、新型社会救助的保障体系 许多躬身一线的理论工作者们，往往会惊诧于一项制度或政策理论与现实的巨大差别，寻根溯源，他们总能深深感触到一项制度只有在设计、实施 和监督各部分环环相扣的情况下才会向着预期方向发展，否则将会事倍功 半。建构一套严密的社会救助实施保障机制，将会对社会救助起到纠错纠 偏、后备支援的重要作用，是社会救助制度建设不可缺少的环节。 第一 ，要加快社会救助立法，实现社会救助的规范化、法制化。从发达 国家经验看，社会救助体系是维护社会稳定，
12、促进社会发展 的必备体系 ，而完善的社会救助法律体系在社会救助中起着先导性的作用，要充分发 挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用 ，就必须尽快推动社会 救助法以及相关法律的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范 围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范 ，使救助工作有法 可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平 、公正，更好地发 挥社会救助工作的社会效益。 在立法中要强调建立救助制度的实施机制，如受助人员登记办法，社会救 助资金发放办法等，同时也要对社会救助实施过程的监督机制进行规范， 包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行
13、监督，对社会救助的效益进行监督等等。只 有在制度设计、实施管理和监督上做好立法衔接，社会救助制度的实施才 会顺利进行。 第二，多渠道筹集社会救助资金。拓展资金渠道，确保资金来源，是社会 救助体系建设的一项最重要、也是最困难的工作。做好这项工作，首先要 稳定和丰富资金来源。在财政拨款方面，各地要切实发挥财政主渠道的作 用 ，按照建立公共财政的要求 ，加大财政支出结构和力度，将社会救助 所需资金列入同级财政预算，并根据经济社会发展水平的提升逐年增加。 同时要发挥社会捐助的辅助力量 ，要推进社会捐助经常化 、制度化 ， 引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助，充分发挥个人、企事业单位、 民问组织等各方
14、面作用，为社会救助提供必要的补充。其次要规范资金发 放机制。尽量减少中间环节，坚持公开透明，确保救助资金足额、及时、 顺畅地发放到困难群众手中。另外要严格资金管理过程。社会救助资金要 坚持和健全专项预算 、专户管理、专款专用制度，以确保资金安全，杜 绝贪污浪费。 第三，建立健全社会救助服务体系。社会救助的服务体系是社会救助工作 的最终端，起着一线战士的作用。要构建良好的社会救助服务体系，首先 要 以各级乡镇政府 ，街道办事处为依托，办好救助站或救助所，形成广 覆盖的社会救助组织网络，另外要加强社会救助服务的人员队伍建设，吸 引专门的社会工作者，尤其是大中专院校的专业人才充实到社会救助工作 中。
15、另外还要形成统一领导 ，统一管理的行政管理体制避免多头申报、多头救助、遗漏等现象的发生，增强救助款物使用的科学性、针对性和有 效性，实现救助效能最大化。 第四，完善社会救助体系监督机制。社会救助的监督机制是确保社会救助 制度良好运行，杜绝不良现象发生的必备机制，只有做好监督工作，社会 救助才会向着健康、可持续的方向发展。主要包括对受助人员的确认和社 会救助资金的管理上。对于受助人员的确认来说，要坚持公开透明的原则 ，完善社会救助公示制度，开设反馈渠道，广泛接受媒体、舆论等各界社 会监督。在资金的管理上，要严格按照基金管理的相关规定来使用资金， 在发放中要尽量减少中间环节，防止社会救助资金的截留
16、，流出现象的发 生，杜绝腐败，完善执行部门的自我监督，如实记录每一笔经费的运作， 同时对其资金账目实行全程审计，确保资金如实发放，使社会救助资金确 实起到维护社会成员基本权益的作用。 四、大力发展慈善组织等类型的补充社会救助力量 救助工作的社会化已成为国际惯例，它代表着现代社会保障的发展方向。 因此，政府应积极支持社会力量参与救助事业，创造条件开发社会救助资 源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以 非政府组织为补充的、多层次立体式的社会救助体系。 一方面要大力提倡社会互帮互助。互帮互助是中华民族的优良传统，在建 设新型社会保障体系的过程中仍要继续发挥这种传统的巨大作用。具体到 社会救助制度过程中，首先 ，政府要秉持社会保障公平、正义 、共享的 理念，进一步加大通过税收等手段调节居民收入分配的力度，以缩小社会 贫富差距，筹集社会救助资源，缓解救助压力。其次，要发挥工会、共青 团、妇联 、残联等群众团体和组织在社会帮困工作中的作用 ，多方面、 多途径解决特殊群体的
