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1、浅谈我国基本国情与浅谈我国基本国情与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定【摘要】生育政策主要以立法、行政决策和党的规范性文件为表达形式。生育作为人类社会最基本的活动,与个人、国家息息相关,生育政策作为一项公共政策,是国家对生育活动进行调 节的主要手段。随着社会的发展,生育政策面临的问题越来越多,关于生育政策的争论也并不 少见,学界对生育政策更是关注颇多。然而，在所有的争论和研究中，却大多把生育政策作为 一项“结果”来讨论，鲜有从生育政策之制定和调整的过程入手，来探讨其面临的问题和可 能的解决方法。实际上，作为一项专业性较强并且与公民基本权利密切联系的公共政策，其 制定和实施更多地需要从实际
2、情况出发，才能最终保证其结果具有科学性。 关键词：公共政策制定 生育政策 “单独二胎”政策 基本国情 科学性 1 1、公共政策制定的定义公共政策制定的定义公共政策制定是指政策主体为了实现公共政策目标，对公共政策规划、择优选择，最终 采纳并使之规范化的过程。公共政策制定是公共政策过程中核心且关键的环节。 二、生育政策以及二、生育政策以及“单独二胎单独二胎”政策的含义政策的含义 （一）生育一词通常有两种理解,一是指“妇女受孕,足月怀胎和生产的全过程”,亦即“生孩 子” ；二是指既生且育， “生”为“生孩子” ， “育”则主要指对出生的孩子进行抚养教育。 “生” 与“育”有着密切联系,一般情况下是既
3、生且育,但毕竟两者处于不同的阶段,在特殊条件下会 出现生者不育,育者不生(如收养)的现象。生育政策在本质上是一种公共政策,即社会公共权 威在特定情境中,为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机 构、团体或个人的行动。一般以法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、 政府大型规划、具体行动计划及相关策略等为表达形式。 （二） “单独二胎”政策是指一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，又称单独两孩政 策。单独两孩政策适用于一方为独生子女的夫妇。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同 母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。也就是说，夫妻双方只育有一个孩子，且没有再
4、生育打算的视为“独生子女” 。若独生子女父母离婚，未再婚前，那么原先办理的独生子女证 有效。夫妻双方离婚后，一方再婚又离婚但未生育子女的，与原配偶复婚后，原来办理的 独生子女证依然有效，之前所生子女还是“独生” 。 三、我国基本国情与三、我国基本国情与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定 （一）（一） “单独二胎单独二胎”政策制定的客观依据是基本国情政策制定的客观依据是基本国情 公共政策制定的客观依据，就是指在分析政策问题、确定政策目标、设计政策方案、规 划政策措施时所依据的客观事实、环境、形势和信息等。而中国最大的客观实际就是中国的 基本国情，所以基本国情则是党和国家制定“单独二胎”政策
5、的根本依据。生育政策的更变 要符合实际需要，要考虑到社会发展的客观阶段。生育政策有了客观依据，才能做到问题清 楚，目标明确、方案可行、措施得当、落实有效。由于客观实际特别是社会实际是一个非常 复杂的大系统，具有多层次、多侧面的特点，政府在制定和调整生育政策时往往需要系统的、 全面的加以把握。 国情是一个综合概念，即一个国家的社会状况和自然状况。从横向看，它包括政治、经 济、科技、教育、文化、历史、地理、人口、民族、自然条件等，其中，最重要的是社会性 质和社会发展程度。从纵向上看，它包括省情、市情、县情、乡情。需要指出的是，一国的国情不是上述各要素的简单相加，而是各个部分之间的有机综合。在制定公
6、共政策的过程中， 政策制定主体既要从整体上了解中国国情，又要从具体上加以考察研究。我国需要重点考察 的基本国情包括：一是社会发展所处的历史阶段；二是政治状况；三是经济状况；四是科技 教育水平；五是自然条件。而以上五个方面的基本国情则是我国制定“单独二胎”政策的出 发点和落脚点。 “单独二胎”政策只有符合国情，才能站得住脚，具有可行性，推动经济和社 会的发展。 （2 2）我国社会所处的历史阶段与我国社会所处的历史阶段与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定 处于不同的发展阶段的国家有不同的客观实际，也就有不同的目标和任务。就我国来说， 基本国情是我国目前正处在社会主义初级阶段。这种国情是有我国
7、社会历史发展的客观状况 所决定的。社会主义初级阶段这个基本国情是我国制定生育政策最基本的出发点。 上个世纪八十年代初，基于我国庞大的人口基数和高速增长的人口率，中共中央、国务 院提出，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。在此情况下，计划生育政策一度抽紧。地方 政府最终把“提倡”当作“政治任务”来抓，基本只准生一个孩子。这形成了中国生育政策 与家庭个人生育需求之间的重大反差。1982年把计划生育作为基本国策。1984年，中共中央 提出生育政策调整，在农村放宽了生育二胎的条件。并且各省、市、自治区先后制定了本地 区的计划生育条例，实现了区别对待、多元化的生育政策，缓和了计生矛盾。计划生育对中 国的人
8、口问题和发展问题的积极作用不可忽视，但其原来一味地只控制人口数量，忽略世代 更替，造成国家严重的老龄化，未富先老的格局。 在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长 过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题。生 育政策的调整，可以缓解20年之后的高度老龄化局面，使总人口变化更加平稳，并再次获得 人口红利。所以，在这种社会背景下，中共十八届三中全会审议通过了中共中央关于全面 深化改革若干重大问题的决定 。而决定中提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一 方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期
9、均衡发展。 （3 3）我国政治状况与我国政治状况与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定 政治状况主要指政治制度和政治现象中的基本问题，包括国家性质、政治体制、阶级关 系、民族关系、政治形势等。另外，一些涉及广大公众利益的社会事务、社会问题往往带有 政治意义。 中国共产党在中国处于执政党的地位，是建设中国特色这会主义的领导核心。 中共中央 关于全面深化改革若干重大问题的决定的审议通过是中国共产党在国家的大政方针制定上 发挥着领导核心地位的体现。另一方面，中国共产党始终代表着最广大人民的根本利益。而 生育政策调整关乎是广大公众利益的社会事务、社会问题。我国实行人民代表大会制度、民 族区域自治制
10、度，政局稳定，民族团结，这会主义民主法治、公平正义取得相当的进展，不 存在利益的对立。2013年12月底，全国人大常委会作出了关于调整生育政策的决议 ，要求 各地及时修改相关地方法规或作出规定，依法启动实施单独二孩政策。根据人口与计划生 育法第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个 子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。按照这一规定，各地人口与计划生育条例对再 生育政策作出了具体规定。这次启动实施单独两孩政策，由各地依据人口与计划生育法 ， 通过省级人民代表大会或其常委会修订地
11、方条例或作出规定，依法组织实施。另外，少数民 族人口是我国人口中的一个重要组成部分，少数民族的计划生育政策也是我国计划生育政策 的重要组成部分。近几年来，在少数民族中也实行计划生育，具体规定由民族自治地方和有 关省、自治区根据国家的计划生育政策精神，结合本地实际，制定了本地的生育政策。一般 是一对夫妇生育两个孩子，有的可以生育三个或四个孩子。所以，现阶段党和国家关于单独 二胎政策的制定与我国政治状况有着密切得关系。 （4 4）我国经济状况与我国经济状况与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定 经济状况包括：生产资料所有制、生产水平、经济管理体制、分配制度、人民生活水平 等。经济状况是政策制定
12、的最主要的物质基础， “单独二胎”政策的制定归根结底是由家庭经 济状况所决定。 “单独二胎”政策制定需要有一定的区域区分。在我国城乡二元体制下， “单独二胎”政 策还要具体细分为：城市户口“单独二胎”政策、农村户口“单独二胎”政策。在具体内容 制定上与原有城市二胎政策、农村二胎政策、公务员二胎政策、事业单位人员二胎政策、国 有企业单位人员二胎政策、双独二胎政策、双胞胎二胎政策等计划生育政策的内容又有一定 的相互交叉，因此， “单独二胎”政策在制定上融合了上述的一些政策的相关内容。 经过改革开放三十几来的发展，国家经济快速发展，人民生活水平也有所提高。 “单独二 胎”政策的制定在一定程度上也是基
13、于至少有一方是独生子女，在家庭经济状况上符合优生、 优育的条件。特别是对东部发达地区和一些发达城市而言，更具有人口可持续发展积极意义。 因为随着教育程度与经济水平的提高，中国许多城市也面临着与发达国家同样的窘境：年轻 的夫妇越来越不愿意养育太多的孩子，甚至放弃生育的计划来换取较富裕、自由的生活，出 现了许多所谓的“丁克家庭” 。 “单独二胎”政策是党和国家正确认识和把握了我国经济状况， 从实际出发，综合分析各种经济因素对政策的影响，制定出的有利于生产力持续、快速、健康发展和人民生活水平逐步提高的公共政策。 （5 5）我国科技教育水平与我国科技教育水平与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定
14、一个国家科技教育的发展水平，是公共政策制定过程中十分重要的依据之一。一方面， 科技教育水平直接决定着国民素质高低，影响着公共政策目标的实现。另一方面，科技教育 水平是一个国家综合国力的主要标志，是制定宏观大政策必须考虑的因素。 三十多年的改革开放，在我国经济快速发展的同时，科技教育水平也进一步得到提高。 三十几年来，党和国家高度重视和大力发展教育事业；进一步改善医疗卫生条件，扩大集体 福利，保障妇幼健康。而科技教育水平的提高为人口素质的提高奠定了社会保障基础。换句 话说，我国科技教育水平的提高为党和国家制定和调整生育政策提供了必要的社会保障支持。 另外，前面也讲到因为随着教育程度与经济水平的提
15、高，中国许多城市也面临着与发达国家 同样的窘境：年轻的夫妇越来越不愿意养育太多的孩子，甚至放弃生育的计划来换取较富裕、 自由的生活，出现了许多所谓的“丁克家庭” 。所以，针对高教育、高学历、高经济水平的年 轻夫妇，需要有合理生育观念的引导，使年轻的已婚夫妇采用科学的方法做到有计划地生育 子女。（6 6）我国自然条件与我国自然条件与“单独二胎单独二胎”政策的制定政策的制定 自然条件包括人口、面积、气候、环境和资源。它既是国家生存的空间和客观基础，又 是政策制定的基本依据和出发点。我国自然条件是人口多，自然资源人均占有量少，为此我 们必须实行计划生育政策。但是，面对人口的主要矛盾已经不再是增长过快
16、，而是人口红利 消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题，我们就有必要调整原有 的计划生育政策。 我国自然资源人均占有量是比较少的，这是客观存在的事实。但是，人口老龄化、出生 性别失调也是刻不容缓要解决的问题。那么究竟该如何决策， “单独二胎”政策是否会进一步 加剧自然条件的恶化？单独二孩”政策启动后，会不会引发生育反弹？ 据国家卫计委新闻发言人毛群安接受采访时表示，对于“单独二孩”放开，目前很多省 份已经在卫计委备案，备案内容包括各省的人口状况分析、新增孩子各方面服务应对情况、 计生政策实施后的风险分析等。按照预测， “单独二孩”放开后，最近两三年每年新增100万 至200万人。浙江大学人口与发展研究所、浙江大学政策仿真研究室的研究分析显示：目前， 我国各省的实际生育水平，中部最高，为1.579；西部其次，为1.514，前两者都属于中度低 水平；东部更低，为1.368，属于深度低水平；东北地区最低，为0.891，已处于极度低水平。 浙江大学人口所尹文耀研究员分
