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1、调查与决策通江县开展新型农村社会养老保险试点的调查总第 368 期调查与决策（内参） 第 36 期 通江县开展新型农村社会养老保险试点的调查 中共四川省委政策研究室调研组建立新型农村社会养老保险制度，是国家为缩小城乡差距，继农民“种地不交税、 上学不付费、看病不太贵“之后，实现“养老不犯愁“的又一项重大战略举措。最近我们到巴 中市、通江县、南江县就新农保试点工作进行专题调研，其中通江县是我们这次调研的重点。 通江县参与中日合作全国农村社会养老保险试点的经验及面临的问题，对我省新农保试点工 作的推开有一定借鉴意义。 一、通江县参加中日合作全国农村社会养老保险试点的基本经验 通江县地处川东北秦巴山
2、区，辖 49 个乡镇 524 个村，2008 年总人口 80.2 万,其 中农业人口 68.9 万，人口老龄化高于全国水平。该县农村社会养老保险工作 1996 年启动后 曲折发展。2002 年通江县将这项工作摆到重要地位，促进农村社会养老保险工作重新恢复 和全面开展。2005 年 8 月，通江县成为中日合作“全国农村社会养老保险制度创新与管理规 范“8 个试点县之一。试点工作从 2006 年 1 月启动，经过 3 年多的实践探索，在建立新型农 保制度方面卓有成效，被国家劳动和社会保障部认为“试点工作已走在了全国试点县的前列 “，积累了具有全国意义的经验，为国家今年开展新农保试点和试点文件的制定
3、起到了探索 铺路的作用。截至 2009 年 9 月底，全县参保农民 3 万人，占农村应参保对象的 7.4%，比巴 中市高 4.4 个百分点，基金积累 1430 万元，已到期领取养老金 626 人，年发放养老金 8.8 万元，养老金通过县、乡镇信用社按时足额实现了社会化发放。通江县中日合作农保试点工 作主要有以下特点： （一）加强领导健全组织机构。通江县委、县政府高度重视新型农保试点工作， 切实加强组织领导，将试点工作列入经济社会发展规划和政府重要议事日程，纳入政府年度 工作考核内容。县一级和乡镇建立健全专门的农保经办机构，县成立农业保险局，落实工作 经费和配套资金并纳入同级财政预算；49 个乡
4、镇均设立劳动和社会保障办公室，共配备 109 名劳动保障专职干部，每个乡镇达到 2-3 名，落实专人负责农村养老保险工作。从县到乡镇 实现了农保工作有人办公、有钱办事、有办公场所，为新农保试点开展奠定了坚实的基础。 （二）广泛深入宣传发动群众。加强宣传发动，让农民群众知晓新农保的意义和 优惠政策是搞好新农保工作的重要因素。通江县利用县有线电视栏目、报刊杂志等宣传报道 新型农村社会养老保险政策和典型事例。县农保局和乡镇劳动保障办公室组成农保政策宣讲 小组，深入乡村院户宣讲政策和印发宣传资料，利用乡镇赶集日公开兑现养老金以取信于民， 激发群众的参保热情。在各乡镇参保户和到期领取户中，聘请了 300
5、 多名懂政策并有一定宣 讲能力的农保特约义务宣讲员，面对面与老百姓讲解政策，现身说法引导农民积极参保。 （三）抓好重点参保对象工作。通江县在推开新农保试点工作中，采取重点突破、 以点带面、逐步推进的方法，突出抓好五大类重点人群的参保工作。一是全县 1500 多名村“ 三职干部“成为新农保的重点对象和固定对象，参保基金累计达 256 万元；二是外出务工人 员参保，参保人数 1.55 万人，入保基金累计达 432 万元；三是失地农民参保，目前失地农 民入保 350 人，入保基金累计 25 万元；四是农村计划生育家庭户参保，参保人数 2700 多人，入保基金累计达 85 万元；五是各类专业大户、乡村
6、医生等参保，参保人数 2600 人，入保基 金累计达 81 万元。在“五大类“重点人群参保的带动下，农村其他群体已有 7650 人参保，入 保基金达 550 万元。 （四）建立比较规范的新农保管理运作模式和制度。建立健全各项规范的管理制 度和运作流程，是保障新农保基金安全的关键。通江县在试点中逐步探索和形成了“乡镇征 收基金，农保局办理业务，基金中心管理账务，财政专户管理基金，养老金实行社会化发放， 一年一审计“的运作模式，做到征收与支出分开、资金与账务分开、经办与监督分开，确保 基金安全。根据农村经济状况不均的现状，制定不同层次的缴费标准及缴费方式，还建立了 与经济社会发展水平保持一致的养老
7、金待遇调整机制。新农保业务办理规范化和基金管理制 度化，为新农保试点工作的顺利展开和基金安全运行奠定了制度保障。 （五）建立县级财政参保补贴制度。为调动农民群众参加新农保的积极性，通江 县探索实行了以“农民个人缴费为主，集体补助为辅，政府适度补贴“的农保筹资缴费办法。 县财政每年按上年度末养老保险基金积累总额的 2.5对参保农民进行补贴，其中 2计入 参保人员个人账户，0.5%纳入农保专项调剂基金。从 2003 年起，对全县在职村“三职干部“ 每人每年补助 100 元参加农村社会养老保险。对失地农民、农村独生子女户参保，也制定了 不同的补贴政策。较好地解决了基层村组干部、失地农民等部分重点人群
8、的养老保险问题。 截至 2009 年 9 月底，县财政累计补贴资金 191.8 万元。 （六）实现了农保业务网络信息化管理。通江县充分利用参加中日合作农保试点 在信息技术和设备上的优势，基本建设起一套新型农村社会养老保险信息化管理系统，把全 县参保人员的个人基础资料、缴费信息、领取测算、财政补贴等信息分乡镇输入电脑，农保 参保业务办理全部在网上运行操作，实现了信息化管理。 二、通江县着力抓好新老农保试点工作的制度衔接 今年 8 月，国家决定在全国 10的县（市、区）推行新型农村社会养老保险试 点。通江县作为中日合作农保 8 个试点县之一，一方面积极争取进入国家首批新农保试点， 另一方面精心组织
9、新老农保试点工作在政策制度方面的衔接，确保进入新农保试点后尽快取 得成效。该县主要做了以下工作： 一是积极抓好进入国家新农保试点的机遇。通江县深刻地认识到国家开展新农保 试点对贫困地区惠农和发展的重要意义。县委、县政府利用该县作为中日合作农保试点县的 优势，积极主动到省、市汇报工作，同时深入基层调研如何搞好新老试点工作的衔接，部署 解决新农保试点启动工作所需的人员、工作经费、办公场地等实际问题，先行抓好各项准备 工作。目前已争取到首批进入国家新农保试点。 二是调查摸底奠定新农保试点的坚实基础。通江县在中日合作农保试点中对全县 参保对象已经做了较扎实的基础工作。为准备进入国家新农保试点，他们又按
10、照新农保试点 方案要求，进一步摸清家底。通江县农保局与县公安局通力协作开展人口统计核查，截至 2008 年 12 月，全县农村人口 69 万人，其中 1659 周岁有 40.8 万人，60 周岁以上农村老 年人有 11.9 万人，16 周岁以下有 16.3 万人。县农保局还集中人力物力，对 1996 年至 2009 年 8 月所有参保人员的资料档案分年度、分乡镇进行完善和归档，按实施新老农保制度分类 别全部录入电脑，实行规范化管理，确保与国家新农保试点顺利接轨。 三是精心制定新老农保制度的衔接过渡方案。通江县作为中日合作农保试点县和 即将进入国家新农保试点县，精心抓好新老农保制度的衔接过渡。他
11、们严格按照国家、省有 关新农保试点的政策要求，把准政策界限，结合实际制定衔接过渡方案。如关于养老金待遇， 国家新农保试点方案是由基础养老金和个人账户养老金组成，而通江县农保老制度仅有个人 账户养老金。通江县进入新农保试点，只要将原个人账户养老金按国家要求稍加调整，再加 上基础养老金就可与国家新农保制度接轨。 三、当前新农保试点工作中反映的一些问题和有关建议 在调研中，巴中市、通江县、南江县对国家新农保试点工作的开展反映了一些问 题，值得有关部门重视，研究协调解决的政策和举措。 （一）关于试点县基础养老金补贴缺口问题。按国家新农保政策规定，对年满 60 周岁以上且其符合参保条件的子女已参保的农村
12、老年人，由中央财政全额拨付基础养老 金。通江县反映，该县 60 周岁以上的农村居民有 11.9 万人，但在申报试点县时，国家、省 新农保试点工作领导小组按三个 10%的要求，将该县 60 周岁以上的农村老年人数确定为 59721 人，减少了 59279 人，按每人每月 55 元基础养老金计算，将减少补贴资金 3912 万元。 在试点初期问题不大，但如果符合领取基础养老金条件的农村老年人急剧增加，超出国家下 拨基础养老金额度，将面临政策难以兑现的问题。 我们认为，通江县反映的问题对于进入国家新农保试点的县（区） ，有一定普遍 性，建议省财政厅、省劳动和社会保障厅等部门通盘考虑，研究解决方案。 （
13、二）关于新农保试点县同时又是扩权强县试点县的市级财政补贴问题。按我省 新农保政策要求，地方各级政府应对参保人缴费给予基本补贴，补贴标准每人每年不低于 30 元，其中省级财政负担 50%，其余由市、县两级共同分担。通江县是扩权强县试点县，县 财政由省直管。巴中市和通江县均反映按现行财政管理体制，市一级负担的参保补贴资金应 由省财政承担。另外，我省新农保政策规定，市、县政府对农村重度残疾人“应部分或全部 代其缴纳最低标准的养老保险费“，通江县农村重度残疾人有 1.1 万人，按每人每年最低缴 费 100 元，需要 110 万元，其中也涉及到究竟是由市财政还是省财政负担部分农村重度残疾 人养老保险费问
14、题。 我们认为，新农保试点县同时又是扩权强县试点县的参保地方补贴问题亦有一定 普遍性，从财政体制上看省财政应有一定责任。特别是对于巴中市和通江县同是“吃饭财政“ 的贫困市、县，财政负担能力堪弱，建议省财政厅、省劳动和社会保障厅等有关部门专门研 究协调解决这一问题。 （三）关于新农保经办机构增编增人问题。随着新农保工作的全面开展，工作量 大面宽，农保宣传及保费征缴成本增加，通江县农保机构比较健全，亦反映现有人员编制明 显不能满足工作开展需要，急需解决增编增人问题。然而劳动保障系统被列入参照公务员管 理单位，要增编必须报省编委批准，县级政府难以解决。 我们认为，新农保试点标志着农村养老从过去由集体
15、经济与家庭养老相结合，逐 步向政府主导与家庭相结合的农村社会养老保险模式转变。这意味着政府在农村社会养老保 险领域中将承担更多的责任，面对广阔的农村和千千万万的农民个体，政府农保机构必然有 一个扩充强化和向乡一级延伸的趋势。因此，作为新农保试点县，应尽可能整合乡级社会服务资源，挖掘现有乡党政机构人员潜力。建议省编委适应新农保试点发展趋势，研究县级农 保机构设置和人员编制方案，充实经办力量，确保新农保试点工作正常开展。 （四）关于新农保基金管理和保值增值运作问题。按目前政策新农保基金暂由县 级管理，按银行一年期存款利率计息，其管理和运营水平都较低，基金增值渠道单一，长此 以往势必影响基金的发展壮
16、大和农民的养老保障水平。通江县建议新农保基金实行省级统筹。我们认为，随着新农保试点的展开，预计新农保基金将面临一个较大较快的发展。 而且这笔基金在筹集建立的相当长的一个时期，用于养老支出的较少，积累沉淀的金额较多， 如管理运用恰当，将是我省一笔重要的建设发展基金。因此，建议省劳动保障、财政、金融 等部门加强对新农保基金的省级统筹管理和增值运营研究预案制定，逐步建立和完善新农保 基金管理、运营、安全和监督相互制约的体制机制。 （五）新农保试点县与非试点县的政策性公平问题。对新农保试点县，中央、省 给予了可观的财政补贴，农民得到较多的实惠，从而对非试点县党政领导和农民群众产生较 大的刺激作用和不公平感，迫切要求尽早试点。 新农保工作本质上具有国家对农民的还账和回馈的性质。建议我省在抓好新农保 试点工作的同时，积极争取中央对我省革命老区、少数民族地区以及贫困山区扩大试点面的 支持；成都市作为统筹城乡综合配套改革试验区，应争取中央政策全面展开新农保试点；对 于非试点县，应尽快做好进入试点的基础准备工作，建议选择一个乡（镇）自费试点，省、 市给予一定支持以取得经验，为新农保试点工
