美国对华轮胎特保案

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1、1一、案情简介一、案情简介2009 年 4 月 20 日，美国“钢铁、造纸和林业、橡胶、制造业、能源、联合工业和服 务工作者国际联盟”向美国国际贸易委员会(ITC)提出申请，请求对中国输美的所有乘用车 和轻型卡车轮胎发起特别保障（以下简称特保）措施调查；2009 年 4 月 26 日，ITC 根据 美国1974 年贸易法第 421 条（以下简称“421 条款” ）宣布启动调查并于 6 月 18 日作出 肯定性裁定，认定中国输美涉案轮胎产品在美国市场的大量增加造成或威胁造成美国国内 产业的市场扰乱。在确定存在市场扰乱的过程中，ITC 认为中国的上述相关轮胎进口量在 2004 年到 2008 年期

2、间（考查期间）上升了 215.5%，无论是从最后一年、两年或三年期间 来看，其增长都是巨大和迅速的，并且在考查期结束时这种增长仍在继续。此外，ITC 还 认定，中国输美轮胎数量的迅速增加是美国国内轮胎产业遭受实质损害的重要原因；美国 国内轮胎业所有的行业指标均在此期间恶化：行业产能、产量、装运、国产轮胎份额、从 业工人的人数、工作时间、劳动生产率和企业的财务表现等都在 2008 年跌至最差水平。在 此期间，美国有 4 家工厂关闭，轮胎企业还宣布在 2009 年再关闭 3 家工厂。据此，ITC 作出肯定性裁决，建议对中国涉案轮胎采取特保措施，在现行进口关税(3.4%-4%)的基础上， 连续 3

3、年分别加征 55%、45%和 35%的特别从价关税。此后，ITC 向美国贸易代表办公室 (USTR)和总统提交了报告。2009 年 8 月 7 日，USTR 召集涉案各方召开听证会并于 2009 年 9 月 2 日向美国总统奥巴马提出制裁建议。2009 年 9 月 11 日，奥巴马根据“421 条款” 的规定签署决议，对中国输美的所有乘用车和轻型卡车轮胎(passenger vehicle and light truck tires)连续 3 年加征特别从价关税，以此规范因轮胎进口而被扰乱的美国市场秩序。该惩罚 性关税税率第一年为 35%，第二年为 30%，第三年为 25%。2009 年 9

4、月 26 日，美国海 关开始对上述产品征税。2009 年 9 月 14 日，中国政府就美国采取的相关措施在世界贸易组织(WTO)争端机制 框架下提出磋商请求，正式启动 WTO 争端解决程序。中国在提请磋商的文件中指出， 美国对中国产品采取的限制措施与中国加入世界贸易组织议定书 （以下简称中国加入 WTO 议定书 ）第 16 条“特定产品过渡性保障机制” （以下简称特保机制或特保条款） 的规定不相符合，并分别从进口增加、实质损害和因果关系等方面指出美国的做法未能满 足中国加入 WTO 议定书第 16 条的要求。截至目前，中美双方仍然在磋商过程中。 根据 WTO关于争端解决规则和程序的谅解备忘录第

5、 4 条的规定，磋商应保密，且自 WTO 争端解决机构(DSB)收到磋商请求之日起 60 天内若磋商未能解决纠纷，中方可请求 设立专家组。因此，若本案最终能够通过磋商达成一致，则中美双方通过切实履行所达成 的相关协议后可妥善解决此纠纷；若无法达成一致意见，中方有权请求成立专家组，由专 家组根据 WTO 规则尤其是中国加入 WTO 议定书第 16 条的相关规定对本案进行裁断。 由于“美国对华轮胎特保案”是启动 WTO 争端解决程序解决的第一个针对中国产品的特 保案件，因此，有必要在 WTO 的法律框架下结合具体案情进行逐一分析。二、案件法律性质辨析二、案件法律性质辨析对于“美国对华轮胎特保案”

6、，我国各级政府部门、有关行业协会和国内外新闻媒体等 均给予了密切的关注，并对美国是否有权单方面对中国输美涉案轮胎产品采取限制措施、 美国此举是否纯粹的贸易保护主义行径、此类措施是否违背 WTO 的基本原则等问题展开 了热烈的讨论。由于许多评论并非从法律层面进行，因此其借鉴意义不大。为此，笔者拟 从法律的层面谈谈对“美国对华轮胎特保案”的一些看法。（一）特保机制本身具备形式合法性2001 年，中国在完成加入 WTO 的谈判后签署了中国加入 WTO 议定书 ，其中第 16 条规定，允许 WTO 其他成员方在中国加入 WTO 后的 12 年内，可以单独针对中国产品 施行有别于 WTO保障措施协议的歧

7、视性特保措施。随后， 中国加入 WTO 议定书2第 16 条被纳入中国加入世界贸易组织工作组报告 （以下简称工作组报告 ）第 245 段 至第 250 段，作为中国加入 WTO 的承诺，一体适用于 WTO 全体成员方。中国加入 WTO 的各种文件是在中国与 WTO 其他成员方通过长达 15 年的双边和多边谈判的基础上达成的。 虽然中国在漫长的谈判过程中始终面临着各种巨大的压力，但从法律形式上看，中国加入 WTO 的各项文件的谈判、签署和批准自始至终是在尊重国家主权、对等互利、自愿意思表 达的原则下完成的，不存在欺诈、强迫、贿赂等行为和事实。中国加入 WTO 文件的内容 也不存在不符合国际强行法

8、或违反国际法基本原则的问题。由此可见，从形式上看，针 对中国产品的特保机制在 WTO 框架下是具备合法性的。同时，中国接受特保机制是中国 为了获得美国永久最惠国待遇并尽快以非完全市场经济的体制加入 WTO 不得已所作出 的退让。在美国和其他成员方的要求下，中国承诺允许 WTO 其他成员方在中国加入 WTO 后的 12 年过渡期内，可以单独针对原产于中国的产品采取歧视性的特保措施，其目的是为 了防止中国产品对其他成员方国内市场造成或威胁造成市场扰乱或贸易转移结果的产生或 对此类结果的出现进行补救。对于这种歧视性的特保机制，我国国内诸多媒体和学者均给予了负面的介绍和评价。 实际上，通过考察中国在加

9、入 WTO 时关于特保机制谈判的全部历程我们可以清晰地看到， 特保机制一方面是中国所作的迫不得已的退让，另一方面则更是“减少不利影响”的最终 结果。回顾中国加入 WTO 的谈判历程，我们不难发现 1994 年中国加入 WTO 议定书草 案 、1997 年中国加入 WTO 议定书草案以及 1999 年的中美磋商都对针对中国产品的 特保机制作出了直接规定。其中，1994 年和 1997 年中国加入 WTO 议定书草案不仅包 括特保条款，而且还包括一个对中国更为不利的一般性保障条款。这个一般性保障条款规 定：“WTO 成员和中国都可要求另一方就双方商品和服务贸易的发展以及本议定书实施问 题进行协商如

10、果这一协商未能达成令提出方满意的结果，则其可以暂停本议定书下之 减让或其他义务或者其认为必要时暂停实施 WTO 协定经与协商主题或其后暂停减让 或义务行动利益相关的 WTO 成员的要求下，WTO 总理事会应与中国或协商中之 WTO 其 他成员进行磋商。如果这种磋商未能在中国与该 WTO 成员间达成一致意见，或者中国或 该 WTO 成员继续采取本条规定下之行动，则在该措施仍被采用的条件下，中国和该 WTO 成员有权在必要时暂停实施本议定书或 WTO 协定中程度相等的减让或其他义务” 。从上 述规定可看出，一般性保障条款的消极性远远超过了特保条款。这是因为可能引起暂停减 让或义务中止的主要条件既非

11、市场扰乱也非任何形式的严重损害，而是某个 WTO 成员对 其商品和服务贸易以及议定书实施中未事先规定之发展的单方认定。一般性保障条款的适 用范围并没有被限定于当时的某个特定产业（而特保条款中规定了“同类或直接竞争产品” 标准） ，而是包含了中国和 WTO 其他成员方之间所有范围的商品和服务贸易。该一般性保 障条款不仅使得同类或直接竞争产品的国内生产商避免了公平竞争，而且还使得更广泛的 且单方面确定的一系列商品和服务的国内生产商和服务商避免了公平竞争。中国加入 WTO 谈判小组对该一般性保障条款持续地表示了强烈的反对。为避免引入该一般性保障条款， 中国才同意接受目前的特保条款：中国方面作出了让步

12、，同时也要求 WTO 其他成员方作 出让步以示回应，也即放弃一般性保障条款的建议。总之，作为中国加入 WTO 的承诺 之一，WTO 其他成员方确实可以依据现有的特保条款歧视性地仅仅针对中国产品且在较低 的门槛下启动和实施保障措施，而无需顾及不平等待遇等问题。换言之，在“美国对华 轮胎特保案”中，美国有权依据中国加入 WTO 议定书第 16 条的规定对中国输美乘用 车和轻型卡车轮胎进行特保调查，并在满足相应实质要件和程序要件的基础上对中国产品 实施特保措施。（二）特保机制的实质有违 WTO 的基本原则尽管针对中国产品的这种歧视性的特保机制具有形式意义上的合法性，但这种特保机3制却违反了包括 WT

13、O 自由贸易、非歧视在内的诸多基本原则。从关税与贸易总协定 (GATT)成立至 WTO 诞生 14 年后的今天，促进自由贸易和抑制贸易保护主义始终是 GATT 和 WTO 最为重要的价值取向和宗旨。作为 WTO 框架下的一种例外措施，保障措施的功能在于划定 WTO 成员方承担减让 义务的界限，用以协调各成员方共同和长远利益与成员方某项眼前利益的冲突，平衡各成 员方的利益，以实现自由贸易和公平贸易的内在统一。(11)即通过类似“安全阀”(12)的短 期适度限制，在长远上促进自由贸易的发展。但是，实践中各国往往倾向于对国内产业进 行过度保护，以保障措施为工具限制他国产品的进口。而针对中国产品的特保

14、机制更进一 步加剧了滥用保障措施的趋势，采取特保措施的市场扰乱标准比以往各种协定或其他成员 方加入议定书中的损害标准都更加宽松，(13)这在很大程度上降低了实施保障措施的门槛。同时，非歧视原则是保障措施协议的基本原则。根据保障措施协议第 2 条第 2 款的规定，WTO 成员方采取保障措施时只能针对产品而不得考虑产品来源。但是， 中 国加入 WTO 议定书第 16 条的规定仅限于针对原产于中国而非其他所有进口国的产品实 施限制措施，明显背离了保障措施协议的非歧视原则。在保障措施协议项下，任 何 WTO 成员方在准备实施保障措施时，其所面临的是来自其他众多成员方的谈判、补偿 及报复，这就显著提高了

15、采取措施的经济成本和潜在的政治风险。因此，进口成员方不得 不十分慎重，并很可能在权衡各方面利弊后决定放弃此种措施。相反，根据中国加入 WTO 议定书第 16 条的规定，WTO 其他成员方可以仅仅针对原产于中国的产品歧视性 地采取限制措施，其所面对的仅是中国一方，不会出现同时面对多方压力的局面，故其付 出的成本相对较少，可以更加轻易地启动调查及实施特保措施。在全球金融危机的背景下，美欧等发达经济体失业率居高不下。在这种情况下，外国 进口产品就往往成为其政客转嫁责任的“替罪羊” ，这也导致贸易保护主义倾向出现上升趋 势。(14)“美国对华轮胎特保案”正是奥巴马政府在金融危机深远影响的背景下，借用针

16、 对中国产品的特保机制这一 WTO 框架下的合法工具所实施的对本国产业予以特别保护的 行为。三、案件争议焦点评析三、案件争议焦点评析由上文可知，虽然从整体上看，美国的确有权在 WTO 框架下针对中国产品启动特保 调查并最终采取特保措施，但在“美国对华轮胎特保案”中，ITC 的具体调查及裁定却存 在着诸多不当之处，具体表现在以下几个方面：（一）关于进口增加在针对中国产品的特保机制中，需要确定是否存在进口增加，无论是绝对增加还是相 对增加。采取特保措施的主管机关需要选择一个期间，并对该期间内和更早时期内的原产 于中国的产品进口进行比较，从而确定是否存在进口增加。与保障措施协议第 2 条第 1 款规定的“正在进口”相一致， 中国加入 WTO 议定书第 16 条的规定也使用了现在时 表示进口“正在”增加。这表明 WTO 成员方对进口增加调查期间的选择必须有一定的近 期性。在“阿根廷鞋类案”(15)中，WTO 上诉机构曾指出， “正在进口”的表述要求进口 方主管机关考虑“