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1、- 1 -我国行政监察制度研究摘 要行政监察制度既是国家政治制度的重要组成部分，也是行政法律体系的一项重要内容。我国行政监察是指国家设置的专门机构，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策、决定、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、纠举和惩戒的综合性监察活动。本文通过剖析中国行政监察制度的内涵，研究我国行政监察制度的历史和发展，了解其变化发展的趋势和特点，结合国外和地区行政监察制度的先进经验,针对现行行政监察体制存在的弊端，引出我国行政监察制度需要完善的地方，进而从我国行政监察的体制、机制、职能、法律等方面，提出改革、完善我国行政监察制度的设想。第一章，研究
2、我国行政监察制度内涵。介绍了行政监察制度的概念、我国行政监察主体的职责与权限、我国行政监察程序、作用和特征。第二章，论述我国行政监察制度的历史与发展。分析了我国古代监察思想和特征、我国近代监察思想和特征，回忆了中国现代监察制度的发展过程。第三章，列举有代表性的国家和地区的先进行政监察制度，以期从中获取完善我国的监察制度的有益经验。第四章，阐述我国行政监察制度的缺陷。对我国现行行政监察制度存在的问题进行了剖析。第五章，提出改革、完善我国行政监察制度的设想。关键词:我国行政监察 历史发展 存在问题 改革设想 - 2 -引 言行政监察制度是为了实现行政监督的规范化、权威化、效能化与专业化而设置的。行
3、政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。中国现行行政监察制度是中国政府内部的监督制度，它既是国家行政管理体制的重要环节，同时又是国家监督行政体系的重要组成部分，在国家行政管理体制和监督行政体系中都起到重要的作用。我国古代监察制度有着悠久的历史，上自秦汉、下到明清，历经两千多年而不衰断。了解我国历史上丰富的监察文化，研究其发展，对完善现行监察制度有重要的参考、借鉴意义。近代则如孙中山先生首创五权分立之监察院制。他在官民关系、政府权与民权关系、政府权内部权力分配与制衡关系等方面提出了新的思想，对近代以来中国的法律监督新观念的形成作出了卓越的贡献。新中国成立以后，行政监察制度经历了创建
4、、撤销、重建和发展的过程，从1987 年恢复以来，面对由计划经济向市场经济转轨过程中勤政廉政建设的重任，行政监察发挥了重要作用。而 1997 年中华人民共和国行政监察法和 2004 年实施条例的先后颁布实施，则标志着我国行政监察工作逐渐进入法制化、规范化发展的新阶段。对于行政监察制度问题，从国外现有的情况来看，一些国家行政监察制度建立相对较早，他们的监察制度在监察主体、监察对象、监察程序方面日趋完善，监察主体更加独立，监察内容更加丰富，监察程序更加公开和方便，学者们对此问题的研究较为深入。而从我国的现实情况来看，我国行政监察制度恢复不久，发展相对较薄弱，学者们对此问题的研究较少。目前，我国行政
5、监察制度研究越来越多的受到人们的关注，但总体来说尚处于起步阶段，许多问题还未达成共识。随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，我国社会生活的各个方面发生了一系列深刻变化，社会的经济成分、组织形式、利益分配格局日趋多样化，带来了许多新的问题，同时也对政府的执政水平和自身建设提出了更高的要求。新形- 3 -势下，政治改革的步伐不断加快，以适应发展的需要，同样，对行政监察制度的改革、完善也是适应时代进步的需要。在这种情况下，深入研究行政监察工作的特点和规律，吸收我国古代监察制度的精华，借鉴国外先进行政监察制度，检讨我国现行行政监察制度存在的不足和缺陷，不断摸索改革我国行政监察制度的道路，具有十分
6、重要的意义。- 4 -第一章 我国行政监察制度的内涵第一节 行政监察的概念行政监察由“行政”和“监察”两词构成， “行政”一词来源于拉丁语，它的本意是“在下面的执行者、管辖下的服务”1， 在英文中有控制事务的方向，运用合法权力处理事务、管辖等含义。归结起来， “行政”就是指国家专门机关依法对其客体所进行的各种组织管理活动。 “监察”一词来源于中国历史上的“监察御史” ，词意上是监视、调查、察举、督责。监视，是自上临下视看，或从旁察看；调查，是为了解情况进行考察；察举，是通过考核、详审，进行举发；督责，是督促检查，对不符合规定的行为进行责罚。监察是有特定目标和一定范围的察视、监管、调查。概括起来
7、讲“监察”是指一种检查并进行监督的活动。现代意义上的“监察”一词己有相对固定的使用范围，对应于英文中的“Supervision” ，通常适用于监察机关、以及监察权力等等，可以说“监察”己经成为某种特定机关的权力。“行政”是监察的限定词，限定了监察的性质和内容， “监察”是这一概念的主词。行政监察通过有目标、有计划、有步骤的专门性的监督工作，揭露和纠正违法行政行为，规范行政权力的行使。对于行政监察的概念，我国现在的教科书、参考书有着大致相似的定义。如复旦博学系列行政法学中这样概括：行政监察，是指在行政机关系统内设置的专门监督机关，对行政机关及其公务员以及由行政机关任命的其他人员实施监督和惩戒的活
8、动，是行政机关内部监督的一种形式，是行政管理运行机制的基本环节之一。2 还有人大教学参考书定义如下：行政监察，是指国家行政 机关内部行使监察职能的机关或机构依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法、违纪行为等进行的监督活动。3 根据定义，结合实际，个人认为，我国行政监察是指1 薛木铎：中国行政监察学概论 ，中国方正出版社，1998 年版，第 1 页。2 张世信、周帆：行政法学 ，复旦大学出版社，2001 年版，第 353 页。- 5 -国家设置的专门机构，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、
9、政策、决定、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、纠举和惩戒的综合性监督活动。第二节 我国行政监察主体的职责与权限 一、行政监察主体的职责（一）检查行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。（二）受理对国家行政机关、公务员和任命的其他人员违反行政法律行为的控告、检举。（三）调查处理国家行政机关、公务员和任命的其他人员违反行政纪律的行为。（四）受理国家公务员和任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的决定的申诉及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。 二、行政监察主体的权限（一）调查与实施强制措施权监察机关在履行职责过
10、程中，在必要时有权实施调查与强制措施。主要包括：要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，对其进行查阅或予以复制；要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为；暂予扣留、封存可证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；责令有违反行政纪律的嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但不得对其施行拘禁或变相拘禁；建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。（二）提出监察建议权
11、它是监察机关依照法律、法规所规定的监察职权，在检查、调查的基础上，向3 杨建顺、李元起： 行政法与行政诉讼法教学参考书 ，中国人民大学出版社， 2003年版，第415页。- 6 -被监察部门和人员就其职责范围内的事项提出的具有一定行政法律效力的建议。监察机关在以下情况下有权作出建议：拒不执行法律、法规或违反法律、法规及政府的决定、命令，应予以纠正的；本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或国家政策，应予以纠正或撤销的；给国家、集体和自然人合法权益造成损害，需采取补救措施的；录用、任免、奖惩决定明显不适当，应予以纠正的；依有关法律、法规的规定，应给予行政处罚的；其
12、他需提出监察建议的。监察建议具有法定效力，监察建议的相对人，无正当理由须履行监察建议要求其履行的义务，否则将承担相应的行政法律责任。（三）作出监察决定权它是监察机关依据法律、法规所规定的监察职权，根据检查和调查结果，就一定的事项对被监察的部门和人员作出的具有行政法律效力的决定。在以下情况下，监察机关可作出监察决定：违反行政纪律依法应给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的；违反行政纪律取得的财物，依法应没收、追究或责令退赔的。监察决定具有行政法律效力，被监察的部门或人员接到监察决定后，应履行监察决定所要求其履行的义务，否则将承担相应的法律责任。第三节 我国行政监察程序 行政监察程序包括检
13、查、调查和决定程序、对申诉的处理程序和对监察决定的监督程序。 一、检查、调查和决定程序（一）检查程序对需要检查的事项予以立项，其中对重要监察事项的立项，应报本级人民政府和上一级监察机关备案；制定方案并组织实施；向本级人民政府或上级监察机关提出检查情况报告；根据检查的结果，作出监察决定或提出监察建议。（二）调查、决定程序初步审查和立案，其中，重要、复杂案件的立案，应报本级人民政府和上级监察机关备案；组织实施调查，收集有关证据；有证据证明违反行政纪律，需给予行政处分或作出其他处理的，作出审理；作出监察决定或提出监察建议。- 7 -（三）检查、调查和决定程序的一般规定立案案件的撤销，经调查认定不存在
14、违反行政纪律事实的，或不需追究行政纪律责任的，应予以撤销，且告知被调查单位及其上级部门或被调查人员及其所在单位；结案的期限，监察机关对于立案调查的案件，应自立案之日起 6 个月内结案；听取被监察部门和人员的陈述和申辩；报请上级同意；监察决定和监察建议的形式和送达，应以书面形式送达有关单位或有关人员；通报，有关单位和人员应自收到监察决定或监察建议之日起 30 日内将执行监察决定或采纳监察建议的情况通报监察机关。 二、监察机关对申诉的处理程序（一）申诉的提出国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可自接到行政处分决定之日起 30 日内向监察机关提出申诉。（二）
15、受理与复查决定的作出监察机关对公务员和行政机关任命的其他人员的申诉应受理，并自收到申诉之日起 30 日内，根据不同情况作出维持原处分决定或建议原决定机关变更或撤销原决定，也可在自己职权范围内直接作出变更或撤销原处分的决定。三、对监察决定的监督程序（一）对监察决定不服的，可自收到监察决定之日起 30 日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应自收到复审申请之日起 30 日内作出复审决定；（二）对复审决定仍不服的，可自收到复审决定之日起 30 日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应自收到复核申请之日起 60 日内作出复核决定。上一级监察机关和国务院监察机关的复查或复审决定为最终决定。第四
16、节 我国行政监察制度作用分析中国行政监察制度是中国政府内部的监督制度，它既是国家行政管理体制的重要环节，同时又是国家监督行政体系的重要组成部分，在国家行政管理体制和监督行政体系中都起到重要的作用。一、保证行政机关的廉洁行政- 8 -公正廉洁是国家行政机关及其公务员执行公务、履行职责的本色和基本要求，是国家公务员必须具备的素质。一个国家政府管理的好坏，是否获得最广大人民的信任、支持和拥护，在很大程度上取决于政府工作人员是否公正廉洁。行政监察通过对行政机关及其公务员在行政管理、实施行政行为过程中是否清正廉洁，有无以权谋私现象进行监督检查，严肃查处行政机关及其公务员的违法乱纪行为，以清除以权谋私、贪污腐败等现象，能够确保行政活动的廉洁性，切实做到廉洁行政。二、保证行政机关的勤政高效提高行政工作的效率是当前乃至今后行政机关工作所要解决的一个重大问题，它的本质要求就是国家行政机关及其公务员的行政行为应当合法、正确、及时、有效。行政监察主体通过对行政机关及其公务员行政管理效能的监督检查，可以促使国家行政机关及其公务员依照法定的职权、程序，及时地处理有关事务，有
