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1、试论新时期治安管理的职能试论新时期治安管理的职能李健和一、治安管理职能的意义所谓职能，是指一定的人员、事物和组织机构应有的作用或功能。所以，治安管理职能是指治安管理机关及其人员在职权范围内从事治安管理活动的基本方向和社会作用。研究和认识治安管理职能，对于我们正确地把握治安管理的活动方向，充分履行治安管理的职责，完成好治安管理的任务，从而有效地发挥治安管理的作用，具有重要的意义。首先，治安管理职能规定或明确了治安管理活动的基本谢。治安管理职能是实现国家行政职能和公安(警察)职能的保证。国家职能和公安(警察)职能必须通过各项具体活动实现和体现。治安管理作为国家行政管理和公安工作的组成部分，在不同时
2、期有不同的工作重点。但是， “万变不离其宗” ，必须始终围绕治安管理职能，服从于治安管理职能，履行好治安管理职能，才能充分实现行政职能和公安(警察)职能。其次，治安管理职能是确定治安管理职责、任务的出发点和归宿。治安管理任务是治安管理职能的具体体现，是实现治安管理职能的保证。治安管理职责是治安管理任务的具体化、条文化。治安管理任务和职责的确定，必须以实现治安管理职能为目标。只有治安管理的各项职能作用都得到充分发挥，各个环节紧密配合，整个治安管理系统才能正常、高效地运转。最后，治安管理职能是治安管理机构设置和人员配备的根本依据。治安管理职责、任务的完成，必须依赖于一定的机构和人员。治安管理改革的
3、前提或基础是机构和人员。治安管理机构的设置和人员的配备不是任意的，而应当以治安管理的职能作为根本依据，按照不同的职能要求和侧重，来确定管理机构设置的规模、层级、数量、人员构成以及职数，以科学地、公分地行使治安管理的职能。二、对有关治安管理职能代表性观点的评析作为国家行政管理的重要方面和公安(警察)工作的重要组成部分，治安管理的职能在不同时代、不同国家和不同社会制度下具有不同的属性，不同的侧重和特点。因而治安管理的职能具有差异性和变动性。但是，不同时代、不同国家和不同社会制度下的治安管理又有其共通性，所以，治安管理的职能又具有相同性和稳定性。在已有关于治安管理职能的研究中，对我国治安管理的职能有
4、不同的认识和表述。具有代表性的有以下几种。一是认为治安管理职能是组织管理社会治安秩序，保护公民合法权益，保障经济建设和社会发展。这种观点克服了以往将治安管理的职能表述为“专政职能” 、 “服务职能”而失之宽泛，并且与对公安机关职能的一些表述相混淆的缺陷，在一定程度上反映了治安管理职责任务的特点，同时，这三句话在层次上渐次递进，具有的目的性特征。然而，其不足是，微观上(组织管理社会治安秩序)容易与治安管理的职责任务混淆，宏观上(保护公民的合法权益，保障经济建设和发展)又难以与公安机关的职能乃至整个政法机关的职能相区别。二是认为治安管理的职能是专政职能(镇压、制裁、限制和改造敌对分子、敌对势力和犯
5、罪分子)，保护公民合法权益，管理社会治安秩序。这种表述显然缺乏新意，不足之处是不言而喻的。三是将治安管理职能表述为“治安管理的规范功能和社会功能” ，认为规范功能包括指引、评价、预测、教育和强制；社会功能包括：组织管理社会治安秩序，保护公民合法权益，维护人民民主专政，保障和促进社会主义市场经济的发展，保障、引导和推进社会主义精神文明建设。这种观点从“内存功能的外部表现”的角度研究治安管理职能，使人有耳目一新的感觉。但是这种表述的不足则是由于内容较多，使人不易把握；同时， “规范功能”本质上也是“社会功能” ；并且，关于“社会功能”的表述仍未克服前几种表述的缺陷。四是认为治安管理的职能是：打击刑
6、事犯罪，管理社会治安秩序，保护公民合法权益，服务于经济建设、服务于社会发展、服务于人民群众。这种观点的优点是按照“打击、管理、保护、服务”的顺序排列，思路清晰，并且突出了“服务”的观念；然而，其缺憾是表述仍然过于，无法与公安机关的整体职能相区别。笔者认为，虽然治安管理是国家行政管理和公安(警察)工作的组成部分，治安管理职能体现着国家(行政)职能和公安(警察)职能，但是，治安管理职能不同于国家其他行政管理职能和其他公安(警察)业务的职能。对治安管理职能的概括和表述应当反映这种区别，反映治安管理自身的独特性。同时，这种概括和表述不应过于笼统和宽泛，要避免与其他行政管理的职能以及刑事司法的职能等交叉
7、和混淆。此外，治安管理职能的核心或本质特征是安全与稳定，有血有肉应当围绕安全和稳定来展开。因此，笔者将治安管理职能表述为社会控制职能、秩序维护职能和危机处置职能。三、治安管理职能的内涵及其实现（一）社会控制职能治安管理的社会控制职能是国家控制社会职能的重要方面和具体体现。人类社会牌价有了阶级和产生了国家这种开工以后，对社会实施严密、有效的控制，就成为国家实现政治统治、保持政权稳固的基本职能和重要手段。为了实现社会控制，国家通过法律规范、文化引导、行为评价(奖励或惩罚)、矛盾和利益调节等各种方式、途径来进行。其中，通过对社会治安的管理，保持治安稳定，进而维护社会稳定和政治稳定，是各个朝代和各个国
8、家的统治者十分重视的。治安管理的社会控制职能主要通过以下方面表现和实现。1掌握社会动态和有关情报信息。在我国，执政党和各级政府了解、获取社会动态和信息的途径主要有各级各类组织系统、新闻媒体(内部动态反映)、各级公安部门三大渠道。由于公安机关设置到社会的最基层，民警深入到社会各处方面和角落，日常治安工作中接触到各类人员，因此，可以及时、广泛地了解、掌握各种社会动态、民间反映、治安情报及其他信息，这不仅有利于对社会治安采取对策、措施，而且对党和政府掌握社情、民意，制定政策和决策具有重要作用。2防控和打击违法犯罪活动。公安(警察)机关的主要业务是治安行政管理和侦查犯罪。土办法犯罪活动对社会稳定乃至政
9、治(政权)稳定具有破坏作用。为了对社会实施有效控制，各国都对违法犯罪进行严厉制裁。在我国，治安管理通过对违反治安管理行为的调查、处理以及各项日常业务工作，与刑事侦查相辅相成，预防、控制和打击违法犯罪活动。此外，通过户口和出入境管理，实现对人口流动、国际移民的控制；通过巡逻和对集会、游行、示威的管理，实现对街面治安的控制，等等。（二）秩序维护职能自有人类产生、组成社会以来，人们的社会活动逐渐发展、分化、丰富，各种社会活动都必须亲手一定的秩序进行。国家的作用要保持政治和社会稳定，而且要通过规范和管理活动，推动、促进社会和经济发展。在社会生产、经济、文化以及公共生活等各种秩序中，治安秩序与之均有密切
10、关系，与它们交织、融合在一起，相互作用，形成一个有机系统。其他社会秩序运行正常，有利于治安秩序良性发展；治安秩序良好、稳定，又可以保障其他社会秩序运行。治安管理通过组织管理活动，维护社会治安秩序，从而保障社会和经济发展有一个良好的治安环境。具体而言，一是维护公共场所和大型活动的秩序；二是维护道路交通秩序；三是维护居民社区的秩序；四是维护机关、学校、医院、厂矿、工地等周边的秩序；五是维护城乡结合部的秩序；六是维护水域、边境等特殊区域的秩序。（三）危机处置职能危机一般是指已发生或将要发生损害和危险的紧急状态。在社会生活和国际交往中，经常用到诸如经济危机、政治危机、家庭婚姻危机、军事危机、外交危机等
11、提法。危机是社会正常秩序被突然打破以及某种既定关系发展异常、发生畸变或者这种关系的性质发生空谈的结果。社会治安危机情形，必须迅速反应，妥善处置，以便不良影响和危害降低到最小的程度，限制在最小的范围。治安管理职能所及的危机善可以分为公共性危机和私人性危机，前者属于社会性危机，后者一般是个体性危机。在实际中，危机处置职能主要表现在以下几个方面：一是查处治安事故；二是处置群体性治安事件；三是控制抢劫、支持及其他公开忆苦思甜性犯罪的现场；四是参与处置骚乱、暴乱；五是其他突发性事件应急(如建筑物、构筑物、悬挂物等倒塌、坠落，地震、洪水、台风等自然，坠机、沉船，恐怖事件)；六是个人危难(如患急症、走失)。总之，治安管理通过有效改造上述社会控制、秩序维护、危机处置这三方面，达到维护治安稳定、促进社会稳定、保障国家政治稳定的目的。
