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1、农村土地被国家征用，伴随着土地征收补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配等问题由此凸现，尤其农村土地补偿费分配所涉问题表现尤为突出。此类纠纷背后往往交融着各种利益的冲突、观念的碰撞、法律的滞后与制度的羁绊。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释已于 2005 年 9 月 1 日起施行，对农村土地征收补偿费分配问题分作三条（第二十二条、第二十三条、第二十四条）进行规定，作为司法实践的法律依据。由于农村土地征收补偿费分配问题具有其固有的特殊性和对象的广泛性，涉及到村集体组织成员资格认定、村民自治决议效力、法律性质与适用等诸多问题，使的司法实务中的案件审理困难重重，致使现
2、实与法律发生激烈冲突。笔者试对这类案件涉及的问题进行探讨，以期为正确处理此类案件提供参考。 一、有关土地征收补偿费的基本概念及主要问题 我国的土地所有权制度是以国家所有和集体所有的二元制形式划分。中华人民共和国宪法第十条、中华人民共和国土地管理法第八条明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”而我国现实中的农民集体所有权又存在三种形式：乡镇农民集体所有权、村农民集体所有权和村内农民集体所有权 1。 因此，农民集体所有的土地可以由乡镇、村、村民小组三级所有。享有农村土地所有权的集体经
3、济组织，主要是村集体经济组织或者是村民委员会，以及村内农村集体经济组织或者村民小组。土地征收，是国家为了社会公共利益的需要，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。在我国，土地征收实质是国家对农村集体土地所有权的征收，农民集体所有的土地主要由村民委员会、村民小组享有，其享有的农民集体土地大部分以农村土地承包经营的方式承包给其集体经济组织成员，一部分可能已其他方式承包。虽然我国实行农村土地承包经营制度，但土地的所有权并未因承包而发生性质的变化，故，国家征收的农民集体所有的土地主要的是对承包地的征收。 国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，由于
4、这种损失是土地权利人基于公共利益的需要做出的牺牲，因此，依据公共负担面前人人平等的原则，世界各国都规定土地征收后必须给原土地权利人一定的经济补偿。在我国，土地管理法、土地管理法实施条例等相关法律、法规对土地征收补偿原则、补偿标准和支付对象作出规定，依据上述规定，国家征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费补偿费。征收耕地的补偿费用中各个费用的归属、如何分配，只有在分清各个费用性质的前提下，才能正确处理。在现实生活中，征收土地方往往在对水塘、水渠、机耕路、山地、林地、荒地、自留山、自留地等不属于耕地的土地的征收时，均按征收耕地
5、的补偿费方式进行补偿。这些补偿费属什么性质，如何处理，法律、法规无规定，给实际处理问题带来困惑和难度。 最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（以下简称解释）第二十二条至二十四条是对农村耕地被征收而产生的由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费补偿费组成的征地补偿费如何确定归属、如何分配作出的规定。解释第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”应当明确，该条是在
6、农村耕地中承包地（承包田、地、山等）被依法征用的情况下，有关地上附着物和青苗费补偿费纠纷如何处理的规定。承包地之外的农村集体土地被征用，地上附着物和青苗费补偿费的归属，法律、法规没有规定。在农村，这些土地通常会发生被一部分村民耕种，其耕种的原因有故意占种、无意越种、村委会或村民小组未通过承包方式无偿让其耕种等，这些土地被征用后，国家所支付的附着物和青苗费补偿费应如何归属，解释没有进一步规定，由此而发生的归属、分配纠纷在司法实践中也经常遇到。 承包地被征收安置补助费纠纷的处理，解释第二十三条作出了规定。安置补助费，是国家征收农村集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支
7、付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。从土地管理法第四十七条规定的内容看，安置补助费是采取法定限额的计算方式，与土地的位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格和人均耕地面积等影响土地价值的因素无关，也并不体现土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的实践价值。关于安置补助费的归属，土地管理法实施条例第二十六条第二款规定安置补助费可以支付给农村集体经济组织、安置单位和被安置人员。实践中，在承包地被征收而没有安置单位的情况下，安置费往往直接支付给作为发包方的农村集体经济组织，农村集体经济组织可以对安置费进行管理和使用，用于统一安置因
8、土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源的农户的生产生活。由于安置补助费设立的目的指向失地农户，产生的权益理应归属失地农户。因此，安置补助费虽应首先支付给发包方，但并不意味安置补助费必然归发包方所有。当被征地的家庭承包方不需要统一安置的时，安置补助费应当发放给该家庭承包方或用于支付该家庭承包方的社会保险费用，这在解释中已经明确。因安置补助费具有很强的人身性，安置补助费只能补助给失去土地的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员，非农村集体经济组织或农村集体经济组织成员的其他方式承包人不能成为安置补助费的给付对象，农村土地承包法将农村土地承包区分为家庭承包和其他方式承包，并规定只有“家庭承包的承包方
9、是本集体经济组织的农户”，解释将安置补助费的请求权主体确定为家庭承包方。现实中，征收方征收耕地之外的农村土地时，也向农村集体经济组织支付安置补助费，这些安置补助费的归属法律、法规没有规定。家庭承包的承包方在部分承包地被征收时，参与了安置补助费的分配，之后又有承包地被征收，其要求以放弃统一安置为条件按其被征收承包地的面积享有安置补助费的问题，解释没有进一步规定，由此而发生的归属、分配纠纷在司法实践中也经常遇到。 解释第二十四条是关于土地被征收后，农村集体经济组织成员与本集体经济组织之间的土地补偿费分配如何处理的规定。根据土地管理法第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费，土地补偿费是土地
10、被征用后的补偿费用中最重要的部分。土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”,该补偿费实质上是对集体土地所有权的补偿。在农村集体经济组织收到土地补偿费后，其成员与集体经济组织之间就土地补偿费发生的纠纷是最多的，该类纠纷往往涉及农民的根本利益，具有矛盾激烈、难于化解的特点，由此引起的涉诉信访在整个涉农信访中占有相当大的比例，且审判实践中如何处理涉及的问题也是最多。如土地补偿费集体经济组织成员是否可以分配，集体经济组织成员的资格如何确定，特别是集体经济组织成员资格的确定问题，由于土地补偿费的性质决定土地补偿费只能在本集体经济组织成员内部进行分配，不具有集体经济组织成员资
11、格的人，不能参与土地补偿费的分配，这就决定了农村集体经济组织成员资格的确定是解决土地补偿费分配的基本前提。但农村集体经济组织成员资格的确定标准，是我国现行法律的空白点，也是法学界的一个长期争论而悬而不决的问题。大量纠纷之所以难以处理，其根源就在于此。农村集体经济组织成员资格的确定事关农村社会生活的基础，对广大农民而言具有及其重要的意义，关系到农村土地家庭承包工作的顺利进行，关系到农村村民自治机制的运转、关系到对农村特定人群合法权益的保护。此问题长期得不到解决势必使为数众多的涉农纠纷无法得到彻底和妥善处理，影响社会的和谐和稳定，不利于社会主义新农村的建设。 二、审判实践已明确的问题 1、土地补偿
12、费用于集体经济组织成员分配 对土地补偿费的用途，土地管理法实施条例第二十六条明确规定，是禁止用于集体经济组织内部分配的。但这些规定因与现实有较大差距，且不分配引发的社会问题也较多，很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员。长期以来，虽操作没有法律依据支持，却在实践中被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致，土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。 对这个问题，解释以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，第二十四条已规定土地补偿费用经民主议事程序讨论决定可以用于集体经济组织成员分配，承认了长期存在的实践操作，允许集体经济组织通过民主议事程序将土
13、地补偿费在集体经济组织内部进行分配。 2、人民法院应受理土地补偿费分配纠纷案件 土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005 年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在 1994 年关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函（民他字1994第 28 号）中明确不能受理。2001 年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复（法研200151 号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多
14、争论 2。 这个问题，随着解释的公布迎刃而解，此类纠纷法院作为民事案件受理已不存在争议，明确了此类案件性质属民事财产纠纷。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，最高人民法院在该解释第一条第三款中明确规定： “集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，这是法院在受理此类纠纷时应注意的一个问题。 3、土地补偿费分配纠纷案件的性质属民事财产侵权纠纷 土地补偿费分配纠纷案件的性质属民事财产纠纷，在审判实务中许多人对此尚存有疑惑。征地补偿费的分配争议包括对土地补偿费分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物
15、及青苗补偿费归属发生的争议，这三类争议都是典型的民事争议。土地管理法实施条例第二十六条第一款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”决定了土地补偿费的所有权性质应是集体组织所有权，即归该集体组织范围内的劳动群众集体所有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员。故土地补偿费是属于农村集体所有的公有财产，而不是属于私有的共有财产，其因集体土地的被征用造成土地的流逝而取得构成土地补偿费分配的基础，决定了分配的程序和分配的范围，即土地补偿费的分配由全体村民决定，分配的范围在农村村民集体组织内部。土地补偿费分配纠纷所体现的是
16、村集体经济组织与村集体经济组织成员（村民）之间发生的纠纷，是村集体经济组织自治决定分配土地补偿费后，对部分村集体经济组织成员（村民）的财产权侵犯的财产侵权问题，不分给土地补偿费是民事财产侵权行为，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲是民事财产侵权纠纷。 三、对处理征地补偿费分配纠纷所涉各类问题的见解 1、土地补偿费分配纠纷案件诉的性质问题 对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一，一种意见认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。另一种意见认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确？笔者认为第一种意见和做法较妥当。理由是：按解释第二十四条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，其表述是“份额”不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。由于具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判
