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1、行政诉讼审查标准研究论文提要：论文提要：行政诉讼审查标准之重构是一个日益受到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，我国立法目前确立的是以合法性审查为主，以合理性审查为例外的行政诉讼审查标准。该标准将合理性审查局限于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”两种情况，弱化了合理性审查原则的价值；以法定程序为内容的程序审查标准无法彰显程序正义的真正内涵，忽视了正当程序原则的意义。故，我国应以行政诉讼法学的发展方向为宏观视角，确立合理性审查原则与合法性审查原则并重，实体审查标准与以正当程序为内容的程序审查标准处于同等地位的行政诉讼审查标准。 （全文共 8052 字）行政诉讼审查标准之重构是一个日益受
2、到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，因为“行政诉讼的审查标准决定了司法权对行政权的审查深度”。1所谓行政诉讼的审查标准，有学者将其定义为：“是人民法院针对被诉行政行为进行审查判断并作出裁判时所应遵循的规则，是人民法院裁判具体行政行为合法性和合理性所依据的准则或尺度。 ”2也有学者认为其指“人民法院在行政诉讼中对具体行政行为进行合法性审查的标准，包括法律问题的审查标准与事实问题的审查标准两部分”。3笔者认为：无论如何界定这一概念，实体审查标准与程序审查标准都应是行政诉讼审查标准毋庸置疑的两个组成部分。但问题在于：我国行政诉讼的实1 王麟、王周户主编：行政诉讼法学，法律出版社 2007
3、 年版，第 57 页2 姬亚平：论行政诉讼审查标准之完善，载甘肃政法学院年报，2009 年第 103 期，第 103 页3 胡建淼主编：行政诉讼法学，法律出版社 2004 年 11 月第 1 版，第 193 页1体审查标准是仅指合法性标准亦或也包含有合理性标准？是仅审查法律问题亦或应是对法律问题和事实问题进行全面审查？程序审查标准面临着什么样的困境、又该如何重构？如何建立一个既符合我国行政诉讼法学发展方向且又能满足司法实践需求的行政诉讼审查标准？为此，笔者试图针对这些问题进行一粗浅论说，实因学识浅薄，如有不当之处，恳请老师海涵。一、行政诉讼实体审查标准之现状分析我国行政诉讼法当中对行政诉讼审查
4、标准的规定仅有寥寥数字，第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。第五十四条规定，人民法院在审理行政案件时，应审查据以作出具体行政行为的主要证据是否充足，适用法律法规有无错误，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权的状况，被告是否不履行或拖延履行法定职责，行政处罚是否显示公正。全国人大常委会在关于的说明中就审查标准进行了解释：“人民法院审查行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。 ”立法的不甚完善及全国人大常委会的立法说明，引起了理论界对于
5、行政诉讼审查标准的激烈争论。有学者认为：“人民法院对具体行政行为的合理性审查，有严格限制，必须是属于行政处罚的具体行政行为。 ”4有学者认为：“法院审查具体行政行为只审查合法性，一般情形下不审查具体行政行为的合理性。 ”5也有学者认为：“滥用职4 应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学出版社 1994 年 7 月版，第 60 页5 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社 2005 年 1 月版，第 457 页2权和显失公正属于合理性范畴，这是具体行政行为合法性审查的例外。 ”6“法院对行政行为的司法审查有两个标准：即合法性和合理性。许多人都将它们看成是两个独立的标准，以
6、至于法院只审查具体行政行为的合法性，不审查具体行政行为的合理性成了学界对行政诉讼法第五条的唯一诠释。这是对两个司法审查标准关系的误解。实际上，合法性和合理性的关系是一个层次关系，合理性本身也属于合法性的范畴之内。不合理的行政行为本质上就是一种不合法的行政行为。法院对合法性的行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理达到了合法性标准所不能容忍的程度，超越了合法性的限度，法院才可能以滥用职权或者显失公正给予撤销或者变更。 ”7“将法院审查具体行政行为的程度局限于合法性，忽视大量符合法律条文但违背法律精神的具体行政行为对私权的威胁和侵害，这显然不合行政诉讼的目的。因此，为了更好地推行私权保护，将审
7、查范围扩大到具体行政行为的合理性是必要的，”8 由众多学者的观点可以看出，合理性审查标准在我国行政诉讼中的适用已是不争的事实， “学术界将我国司法审查的标准概括为合法性标准与合理性标准两个方面，并以合法性审查为主，以合理性审查为例外。 ”9而目前的焦点就在于：合理性审查标准在我国行政诉讼审查标准当中究竟应处于何种地位？是例外？是附属？亦或应该有其独立存在的空间？合法性审查原则从 1990 年行政诉讼法颁布至今历经 20 载维系着人民法院对具体行政行为的审查尺度必然有其很强的理性价值。6 罗豪才、应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学出版社 1990 年 10 月版，第 37 页7 章剑生著：行
8、政诉讼法基本理论，中国人事出版社 1998 年 4 月版，第 29 页8 马怀德主编：行政诉讼法原理，法律出版社 2003 年 4 月版，第 83 页9 姬亚平：论行政诉讼审查标准之完善，载甘肃政法学院年报，2009 年第 103 期，第 107 页3“合法性审查原则在我国的确立建立在以下认识基础之上：第一在我国，理论上与行政机关平起平坐的人民法院，正是因为由全国人民代表大会通过行政诉讼法及其他相关法律的授权，才取得了对行政权的审查资格和权力；第二，法院与行政的分工和法院的实际能力，法院与行政机关性质有别，职能相异，不能相互替代，是影响司法审查界线的重要因素第三，羁束行政行为与自由裁量行政行为
9、的区分，在我国学者的认识中，一旦法律赋予了行政机关自由裁量权，即意味着行政机关在此范围内享有不受司法干预的自我决断权，除法定例外，该判断的合理性与适当性，应通过行政程序解决，司法机关无权介入。”10但随着我国经济、政治、社会、文化的全面腾飞，特别是行政诉讼法学理论与实践的快速发展，以合法性审查为主的审查标准正日益陷入难以克服的困境：第一，难以约束行政机关依据自由裁量权所作出的具体行政行为，除行政处罚以外，相对人因行政机关行使自由裁量权而作出的具体行政行为受到的侵害得不到司法救济。而立法对于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”这两种可进行合理性审查的情况也没有作出具体的、有可操作性的规定， “从近
10、年来法院审理行政案件的情况看，尚未有依据“滥用职权”作出判决的案例，依据“显失公正”作出的判决也很少见。 ”11第二，暴露了我国政治体制的诟病。在长期盛行于我国的官本位思想的压制下，法院相对于行政机关而言，本身就缺乏独立性、权威性，以合法性审查为主的审查标准更为财政、组织等多方面依赖于行政机关的法院免于和行政机关进行“正面较量”提供了法律依据，显现出我国政治体制倾向于行政权的不良发展10 应松年主编：当代中国行政法，中国方正出版社 2005 年 1 月版，第 1763 页11 姬亚平：论行政诉讼审查标准之完善，载甘肃政法学院年报，2009 年第 103 期，第 108 页4态势。第三，导致了立
11、法的混乱、不协调。我国行政复议法规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 ”第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。 ”而行政诉讼法确立地以合法性审查为主且将合理性审查局限于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”两种情况的审查标准却将大量不当的复议决定从我国的行政诉讼机制中排除，明显使我国的行政救济与诉讼救济这两项制度无法接轨，有违现代法治国家普遍信仰的司法最终裁决原则。第四，容易陷入法条主义
12、，导致立法和司法实践相脱节。 “对规则的关注有助于缩小法律相关事实的范围，从而使法律思维与社会现实分离，结果是法条主义，即，一种依靠法律权威而不利于实际问题解决的倾向。规则的适用不再充满目的、需要和结果的注重。法条主义的代价很高，这在某种程度上既是因为它所施加的各种硬性做法，也是因为被抽象解释的规则太容易为那种隐蔽了对公共政策的实质规避的形式所满足了。 ”12因此，当以合法性审查为主、以合理性审查为例外的审查标准遭遇瓶颈时，合理性原则地位的上升、适用范围的扩大就成为走出瓶颈的当然选择。 “合理性原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。 ”13二、行政合理性标准之确立（一） 合理
13、性原则之理论根源和现实价值12 【美】诺内特塞尔兹尼克著：转变中的法律与社会，张志铭，译，中国政法大学出版社 1994 年版13 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等，译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 55-56 页5关于合理性原则，格林勋爵有过一段精彩论述：“毋庸置疑，裁量权必须合理地行使，而所谓合理又是何意？熟悉常被用来涉及法定裁量权行使用语的律师们，经常使用具有包容相当强的不合理一词，它一直并经常被用来总体描述那些不可为的事项。同样，不合理亦指，此行政行为如此地荒谬以至于任何一个有理性的人均未曾想象此行为是在其授权范围内的。 ”这一阐述， “确立了英国现代的合理原则，迄今，英国的
14、合理原则已成为审查行政行为效力的一个独立并且是重要的理由。 ”14当然，在我国，合理性原则也有着深厚的理论根源和独特的现实价值。合理性原则之理论根源首先，现代行政法的特点及行政自由裁量权催生着理论界及实务界对合理性原则的认同及探究。王名扬先生将行政法的特点阐释为：“第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况做出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力
15、制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓出众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须做出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国14 卜晓虹：行政和理性原则在行政诉讼法中之实然状况与应然构造论司法审查对行政自由裁量的有限监控，载法律适用，2006 年1-2，总第 238-239 期，第 11 页6会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关
16、，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施”。15可见，行政自由裁量权，即“法律赋予行政机关根据具体情况，自行判断并自行决定实施其行为的权力，换句话说，是法律规定在一定情况下或一定范围内，行政机关自己决定实施某种具体行政行为或自己决定怎样实施某种具体行政行为的权力”，16已成为行政法最鲜明的特征之一。而合法性原则显然对依据拥有极其宽幅的裁量幅度的行政自由裁量权作出的具体行政行为是无能为力的再完备的法律也不可能详尽到将自由裁量权的裁量幅度规范殆尽。其次，法治国家这一现代国家的普遍追求为合理性原则提供了理念支撑。法治国家毫无疑问已成为现代国家共同的建设目标，而法治国家的基本特征就包括“良法之治， ”所谓的良法， “既具备着普遍性、连续性、一致性、明确性等形式品质，又充分体现民主、人权和社会正义的实质内容”。17因此，以“良法之治”为指引的国家建设必然会为合理性审查原则带来极大的生存空间，可以说，合理性审查原则是走向实质正义
