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1、安体富：公共服务均等化，理论、问题与对策安体富：公共服务均等化，理论、问题与对策 2005 年 10 月 11 日中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006 年 10 月 11 日中共十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定进一步提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”2007 年 10 月 15 日胡锦涛在中共十七大的报告中，再一次提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区
2、建设，完善公共财政体系。”公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中，特别是财政领域中的一个重要热点问题。一、公共服务均等化的若干理论问题（一）公共服务的涵义与分类 1. 公共服务的涵义。在研究公共服务的涵义时，主要应从以下两个角度进行分析：（1）公共服务属于服务范畴，因此，首先要弄清何为服务？从经济学角度看，服务是相对于生产来说的。根据产业结构的划分，三次产业分为，第一产业是农业，第二产业是工业和建筑业，这两个产业是物质资料的生产部门，生产出来的产品具有实物形态。第三产业属于服务行业，不生产物质产品，只提供劳务服务，因此，服务亦称劳务，即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊
3、需要。在我国，第三产业即服务行业又可分为四个层次：第一层次是流通部门，包括交通运输、邮电通讯、商业、饮食、物资供销和仓储业等；第二层次是为生产和生活服务的部门，包括金融、保险、房地产、公用和居民服务业等；第三层次是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，包括教育、文化、广播电视、科学、卫生、体育和社会福利事业等；第四层次是为社会公共需要服务的部门，包括国家机关、政党、社会团体，以及军队和警察等。（2）公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务相对应。按照萨缪尔森给出的定义，纯公共物品是指这样的物品：每个人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有两个基本特征：消费的
4、非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品，包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品则是无形的。因此，有关公共物品的分析也适用于公共服务。与公共服务相对应的是私人服务。私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，既可以私人通过市场提供，也可以由政府提供，还可以由私人和政府共同提供。这里所讲的“提供”，是指“掏钱”，由谁掏钱就是由谁提供，政府提供，主要是通过财政支出来实现的。通过上述两方面的分析，可以看出公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括
5、政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面的服务。2. 公共服务的分类：基本公共服务和一般公共服务。什么是基本公共服务？这有各种不同的理解。一种观点认为，所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务。中共十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务，就属于这种情况。另一种观点认为，基本公共服务，应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事
6、业和社会救济等，属于基本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。“指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。” 笔者认为，基本公共服务，应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务，如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。（二）均等化的涵义与目标1. 均等化的涵义。“均等化”，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有着调节、平衡的过程，最后达
7、到相等。当然，这里的相等，只能是大体相等，不可能绝对相等。均等的内容包含两个方面：一是居民享受公共服务的机会均等，如公民都有平等享受教育的权利。二是居民享受公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，城市或是乡村，享受的义务教育和医疗救助等的公共服务，在数量和质量上都应大体相等。相比之下，结果均等更重要。2. 均等化的标准。有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”“这个均等化我理解就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府
8、托起来。” 二是平均标准。即政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。当然，要做到结果大体均等，政府的供给成本，就不能是均等的。例如，澳大利亚的均等化目标是“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”，由此，政府为不同地区提供公共服务的成本是极不相同的。假定政府提供均等的医疗急救服务，接到一个急救电话，悉尼是派急救车 30 分钟内到场，北方领地是发急救飞机也 30 分钟内到场， 结果均等化了，但成本有时
9、候差的不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。 公共服务均等化，或者说基本公共服务均等化的终极目标是应当使人与人之间所享受到的基本公共服务的均等化。由于个人总是处于某个地区或城市和乡村之间，因此，为了实现这一终极目标，可以阶段性地通过实现地区之间和城乡之间基本公共服务的均等化，进而实现人与人之间的基本公共服务的均等化。目前，学术界关于公共服务均等化问题研究的文献，大多都是从地区之间和城乡之间的公共服务均等化的角度来谈的，因此，公共服务均等化应当包括地区之间的均等，城乡之间的均等和人与人之间的均等。（三）均等化的理论基础：福利经济学和公共财政的重要特征20 世纪 20 年代，英国经济学家庇古开创了
10、福利经济学的完整体系。为实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题:国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。由于公共服务也是由国民收入形成，因此对公共服务的分配能对国民收入的分配起到重要作用，能够增进社会福利，促进社会福利最大化，特别是政府财政收入占 GDP 比例较高的时候。公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠
11、正。庇古国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启示性意义，政府应当通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化。公共性是公共财政的本质特征，这是因为，政府是整个社会的代表，政府的财政收入来自于全体社会成员，因而，公共财政支出也必须用于全体社会成员，即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下，政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中，对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下，政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”，是具体通过公共收入、公共支出和转移支付制
12、度来实现的。二、我国公共服务均等化中存在的问题在分税制的条件下，公共服务均等化的实现机制主要包括三个方面的内容：建立公共服务型政府，完善公共财政制度；合理划分各级政府的事权和财权关系；建立均等化的转移支付制度。目前我国在这些方面都存在不少问题。（一）公共服务型政府仍未建立，公共财政制度仍未完善1. 政府用于公共服务方面的投入不足。目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存，突出表现在，用于公共服务方面的投入严重不足。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业，是公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的
13、责任。而从 1993 年以来的政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不够大。表 1 的一组数据较能体现这种情况：表表 1 1 国家财政支出总额及部分支出项目占比情况国家财政支出总额及部分支出项目占比情况 单位：亿元、单位：亿元、财政支出总额基本建设支出基本建设支出占总支出比例行政管理费行政管理费占总支出比例文教、科学、卫生支出文教科卫占总支出比例19934642591.9312.75535.7711.54957.7720.6319945793639.7211.04729.4312.591278.1822.0719956824789.2211.57872.6812.791467.0621.50
14、19967938907.4411.431040.813.111704.2521.47199792341019.511.041137.212.321903.5920.621998 10798 1387.712.851326.812.292154.3819.951999 13188 2116.616.051525.711.572408.0618.262000 15887 2094.913.191787.611.252736.8817.232001 18903 2510.613.282197.511.633361.0217.782002 22053314314.252979.413.513979.0
15、818.042003 24650 3429.313.913437.713.954505.5118.282004 28487 3437.512.074059.914.255143.6518.06资料来源：中国统计年鉴 2005从表中可以看出，基本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在 12左右的水平（这部分支出大量地反映在预算外），没有呈现较大幅度的下降；行政管理费占国家财政支出总额的比例，1978 年为 4.71，1993 年为11.54，2004 年上升到 14.25；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从 1993 年的 20.63下降至 2004 年的 18.06。
16、由此，可以看出政府对基本的公共服务的投入比重过低。2地区间和城乡间公共服务差距悬殊。严格意义上的公共服务均等化,是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。 我国地区差距较大，提供同样使用价值的公共服务，其所面临的成本是不一样的。尤其对于我国西部地区，提供与东部地区同样的公共服务，其所需要的成本往往是更多的。因此，在我国目前情况下，为使公共服务均等化，应当使西部地区的人均财政支出比东部更大才能满足均等化的要求。下面选取 1995 年2004 年全国各地区的人均财政收入和财政支出的数据来看地区间的差距情况，同时选取变异系数这个指标来对差距情况加以衡量（其中：变异系数全国各地区人均财政收入（或支出）的标准差/全国各地区人均财政收入（或支出）的均值。变异系数用来衡量全国各地区人均财政收入（或支出）的变异程度。变异系数的值越大，则全国各地区人均财政收入（或支出）的变异程度越大，即全国各地区人均财政收入（或支出）差距越大；反之，则全国各地区人均财政收入（或支出）差距越小。图 1 描述了 1995
