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1、中国政法大学 广西区委党校 广西行政学院在职研究生毕业论文开题报告题 目： 对应农村土地制度改革的法律对策研究 学 号： XXXXXXXXXX 姓 名： 蒙珺 导 师： XXX 专 业： XXXX 年 级： XXXX 中国政法大学 广西区委党校 广西行政学院2011 年 5 月 13 日一、选题依据（目的、意义、学术价值、该课题国内外研究现状、本人学术准备情况）（一）选题目的土地制度是农村各项制度的基础和核心，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权力，是关系到亿农民切身利益的一件大事，农村土地制度的改革也是学者们研究的热点。现行农村土地制度是与农村社会的生产力发展水平相适应的，有利于保障农民的权
2、益。但是，现行制度存在产权界定不明确，不利于优化配置土地承包经营权和土地资源；农村土地条块分割，构成农业产业化进程的障碍；农村土地建设用地制度不完善，制约农村社会的发展，农村土地社会负担过重，不利于农业的发展壮大和农村社会公平的实现；征地制度不合理，损害农民利益等问题。笔者试图通过探讨我国农村土地制度改革应遵循的原则和改革的发展趋势，总结出我国农村土地制度改革应遵循的基本原则，尝试提出了改革和完善我国农村土地制度的法律对策。（二）选题意义一、现行土地所有权制度已经成为农业结构调整的制约因素广义的农业结构可以理解为农业部门的技术、经济和社会要素的比例关系。狭义的农业结构可以理解为各种不同规模农业
3、企业的比例关系。农业结构政策就是使农业结构能够适应一国社会经济发展的变化调整政策。农场规模问题是农业结构政策中的最关键问题。中国在 1978 年开始的农业改革中，绝大部分村庄使用了按人口，或者按人口和劳动力平均分配土地使用权的方法。这种平均分配的结果导致了户均经营耕地面积很小，同时却有很多地块。在现行土地使用权结构下，每个村民都有权作为土地使用者。由于村民人数是变动的，在第一次土地使用权分配以后，为了适应村庄人口的变动，村集体必须根据新增人口重新分配土地使用权，经常重分土地导致了户均经营耕地面积的进一步下降和地块的进一步细碎。由于现行土地法构建的基本特征是土地使用权的取得与村民身份相联系，尽管
4、法律允许土地使用权的转让，但是并没有具体规范土地转让的相关法律，尤其是经济补偿方面的规定。调查资料表明，在有些乡村企业比较发达的地区，农户劳动力已经基本转移到非农产业，农户的收入来源 90以上来自于非农业。然而，这种结构性变化几乎完全没有导致相应的土地使用权的转让。土地使用权的转移与农户就业和收入结构的变化之间几乎不存在相关关系。土地使用权的转让严重滞后说明现行的土地制度已经成为农业结构调整的制度约束，必须加以改革。 二、现行农村土地制度已经成为建设规范乡镇财政体制的重要约束因素建国 50 多年来，我国农村税制改革经过多次反复，所遇到的共同问题是国家、地方干部和农民之间的关系问题。一方面，国家
5、需要地方干部将国家权力延伸到基层，另一方面，国家又无力用财政收入来维持地方干部的支出，导致乡村干部利用权力向农民索取制度外收入作为补偿。要实现正式财政收入维持乡村行政机构的运转，就必须建设规范的乡镇财政体制。同时，农村现代化的过程也对建设规范化的乡镇财政体制提出更高的要求。因为现代乡村与传统乡村的根本差别就是公共产品供给水平的差别。当农村乡镇具有供电、供水、邮电、交通、污水处理等城市所有的生活基础设施，和教育、文化、卫生等公共服务达到城市所拥有的水平以后，乡村就实现了城市化。而规范的乡镇财政体制是提供基础设施和公共服务的基础。根据国际上发达国家和发展中国家的经验，地方基础设施的建设提高了土地价
6、格，根据财政负担的等价原则，土地税收入是地方基础设施建设的重要筹资来源。因此，土地税收入是各国地方财政收入的重要部分。近年来，政府出台了一系列减轻农民负担的税费改革措施，这些措施对于减轻农民负担起了比较大的作用，但是调查资料表明，无论是发达地区还是不发达地区，乡村财政负担不但没有减轻，而是更加突出了。尤其是在不发达地区，农业税以及教育集资取消产生的乡镇财政缺口，很难通过精简人员来达到平衡。同时，从已经发生的土地纠纷来看，乡镇政府将强行占用农民土地作为乡镇建设筹集资金的来源是一个重要因素。在农用地转为非农用地的过程中，土地增值中应该属于地方财政收入的部分被流失到土地开发商，地方干部和相关个人的手
7、中，）。在乡镇地方利用其土地管理权随意处理土地情况下，这种以规范的土地税收入为重要构成的农村地方财政体制就根本无法建设起来。特别需要指出的是，根据建设规范的乡村财政体制的需要，农村需要一个土地所有者阶级，国家征收土地税为乡村财政收入重要来源。土地税与农业税有重要区别，农业税是生产税，在工业化过程中将逐步取消，而土地税将随城市化过程逐步提高。在工业化过程中，农地税将不一定完全转为地租，由农业生产者承担。因为，地租取决于农用地的需求，在工业化过程中，愿意从事农业的青年人下降，农地需求是下降的。土地所有者拥有土地并不完全是为了收地租，拥有土地，等待农地成为非农地的收益，是土地所有者持有土地的主要动机
8、。三、 现行土地所有权制度已经成为农村非农产业发展的制度约束与其他发展中国家相比较，中国的农民由于没有土地所有权作为担保，就失去了从事非农产业投资的最重要或者说唯一的融资手段。这种制度约束了农村非农私人企业的发展。改革以来中国乡村工业发展的历史，基本归于两大发展模式，以集体经济为基础的苏南模式和以私人经济为基础的温州模式。而私人经济为基础的温州模式能够成功，是由于当地特有的商业文化，在制度转换环境下发生的金融创新，例如私人股份合作制企业。全国大部分乡镇企业的发展基本上仍然是苏南模式。乡村集体经济在融资方面发挥了很大作用。其主要途径是以地方政府为信用向银行贷款、向农民集资和与外资合资。农村集体乡
9、镇企业进行全面改制以后，其发展速度受到很大影响。同时,农村居民储蓄率却持续上升。这种情况是中国农村存在金融约束（或金融抑制）的明显例证（Zhu，Qiuxia,2004）。因为金融约束可以使负储蓄率成为正储蓄率。如果一个农民想兴办企业,在有信用担保的情况下，可以贷款。在没有信用担保的情况下,只能够依靠储蓄或在非正式金融市场融资。非正式金融市场的融资需要关系网络作为信用，而关系网络作为一种社会资源,并不是每个农民都拥有的。在国民经济处于农业社会阶段，土地所有权作为融资手段的作用往往不能够引起理论界的重视，因为在农民不需要抵押融资的情况下，农民拥有土地所有权和仅仅拥有使用权的差别不是很明显。而当国民
10、经济处于工业化阶段，农村资源需要向非农产业流动，土地所有权缺失对农村生产要素重组的约束就特别明显。四、现行农村土地制度已经成为城市化的障碍在大部分发达国家城市化的过程中，由于不存在国家对于土地所有权的垄断，房基地价格从长期来看是上涨趋势，但是从每个具体时期来看，房基地价格与社会商品总价格存在一个稳定的比例关系，不可能出现暴涨和由此产生的炒地产现象。根本的制度因素是，城市居民在向房地产公司购买房产的同时，也可以向农民直接购买土地建房。市民住宅用地供给多元的竞争市场是城市化过程中抑制房地产价格暴涨的重要因素。现行农村土地制度的准国家土地所有制特征决定了农民不能够与用地单位直接进行土地交易。这就从根
11、本上排除了市民向农民直接购买土地建房的可能性。只有少数大开发商能够在国家土地批发市场通过招标取得土地，这就形成目前大房地产公司对住宅市场垄断的格局。这种市场垄断是中国近几年房产价格居高不下的根本性制度原因。目前城市土地使用权拍卖制度的本质是政府利用垄断权，强行取得收入。这种制度的参照系是香港和新加坡的土地制度。理论上来说，香港和新加坡土地制度只是世界土地制度的一个特例，不具有一般性。它们都是城市地区或国家。香港原先是殖民地，政府本身没有土地的永远所有权，而只是 100 年的使用权。因此，从理论上来说，它不可能出卖土地所有权。它利用国家垄断权谋取土地利润，有其合理性。同样是中华文化圈内的台湾，就
12、没有采用这种拍卖制度，而是采用的德国征地制度。政府征用民地公用，必须做到公开、透明，不允许从中谋利。近年来，农地非农使用的过程中，出现了大量的损害农民利益的案例，也是现阶段土地矛盾的焦点。现行土地征用法，不仅严重损害了农民的利益，同时也损害了市民的利益，因为市民必须以高的垄断价格买房。（三）学术价值学术研究的最终目的在于指导实践，寄希望于着实有效的解决现实当中的诸多问题。对农村土地制度改革的研究不仅仅具有现实意义，更具有学术意义，它对于法制化建设是一种开拓和发展，对于行政制度改革以及社会主义法制建设研究亦是一种开拓和发展。同时，细化了具体领域的研究可以为广大的研究者提供新的研究视角，有助于激发
13、研究者的学术激情，丰富我国学术研究的成果。笔者希望通过本课题，特别是我国农村土地制度改革应遵循坚持的原则，作一些实质性的研究，以促进这方面的研究继续更深一步的走下去。笔者坚信的是广泛提出问题、探讨问题以及呼吁对相关问题的重视所具有的积极意义，寄希望于能够为广大的研究者提供一些新的研究视角，引发一些新的争论，为这个非常重要的研究领域的开拓和发展有所献益，这亦是本课题研究的意义及价值一个非常重要的方面。（四）国内外研究现状对应农村土地制度改革的法律对策研究本质从属法律建设范畴。但现阶段，尽管对于农村土地制度改革研究已经成为研究的热点，相关探讨和研究也比较多，但与之想对应的法律制度建设方面的研究相对
14、匮乏，当前的一些研究也并没有进入到实质性阶段，这个研究方向的相关研究尚处于萌芽阶段。在网络上资料库中其相关度高的资料寥寥无几。（五）学术准备情况笔者经过两年半的法学专业系统学习,具备了一定的法律基础知识，加上在林业部门工作，对农村土地制度改革一直关注和研究，在理论及实践经验上的有了一定的积累。笔者将严格秉持科学、严谨的态度，积极的查阅并吸收相关研究的理论及方法，研究过程中出现的每一个问题都认真对待，力求都做到精益求精、严格要求。现阶段关于这个领域的针对性研究相对匮乏，这是影响研究进行最为关键的客观因子，笔者将在研究进行的过程当中，尊重客观事实并充分利用当前成熟的理论，在进行创新时严格把握“尺度
15、”，做到从面到点、从整体到局部、从现成理论过渡到创新理论，严格按着既定的逻辑顺序进行，做到有逻辑、有推理、有归纳、有演绎，力争最后的成果有理有据、说理充分。二、论文结构框架（主要观点）第一章 农村土地制度及其改革的相关理论11.1 农村土地制度的基础理论 11.1.1 农村土地制度的概念 11.1.2 农村土地制度的内容 1第二章 中国农村土地制度的发展历程22.1 新中国成立前的农村土地制度 22.1.1 原始社会时期 22.1.2 奴隶社会时期 22.1.3 封建社会时期 22.1.4 半封建半殖民地时期22.2 新中国成立后的农村土地制度变迁 22.2.1 土地改革阶段 22.2.2 初级农业生产合作社阶段 32.
