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1、上海市人民政府关于印发上海市人民政府关于印发上海市土地上海市土地 资源节约集约利用资源节约集约利用“十一五十一五”规划规划的通的通 知知沪府发200726 号 各区、县人民政府，市政府各委、办、局：上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划已经市政府常务会议原则 同意，现印发给你们，请认真按照执行。上海市人民政府 二七年八月八日上海市土地资源节约集约利用上海市土地资源节约集约利用“十一五十一五”规划规划为加快建设资源节约型、环境友好型城市，以科学发展观为统领，着力转 变经济增长方式和土地利用方式，以提高土地资源综合利用效率为核心，坚持 开源和节流并重，将节约集约用地放在首位，保障上海经济社会的全
2、面、协调、 可持续发展，特制定本规划。一、土地资源节约集约利用工作回顾一、土地资源节约集约利用工作回顾自上世纪九十年代以来，特别是“十五”期间，本市在土地集约利用方面进 行了积极探索。（一）在产业用地方面。结合本市产业结构调整，通过市场调节、结构调 整和产业集聚政策导向，在中心城区，实施“退二进三”；在郊区，通过清理整 顿开发区，淘汰、归并、整合了零星低效的产业用地，逐步形成了以产业基地 为龙头、市级以上工业区为支撑、区级重点工业区为配套、郊区都市型工业园 （产业街区）为补充的产业布局。（二）在统筹、优化郊区土地利用方面。在尊重农民意愿的基础上，通过 政策主导和典型引路的推进方式，在郊区推行了
3、以节约集约利用土地为主要特 征的“三个集中”战略，即：居住向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经 营集中。（三）在城市建设用地方面。通过规划引导、年度计划调控、用地全程管 理和土地储备等综合手段，逐步在建设用地的规模控制和利用方向上，引入减 量、再利用、再循环的可持续发展理念。在中心城区实施“双增双减”、存量土 地再利用，推进地下空间开发利用。在郊区清晰了城市化战略构想，确立了“新 城新市镇中心村”的组团式、紧凑型的用地布局。（四）在集约用地政策建设方面。实行“批项目、核土地”制度，出台了 上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法、关于切实推进“三个 集中”加快上海郊区发展的规划纲要、上
4、海市地下空间概念规划、关于 设立市级工业园区综合评价指标的意见、上海产业用地指南等规范性文 件及标准。这些探索已经开始产生效益，突出体现在以下方面：一是有效保障经济社会快速发展。在有限的土地资源基础上，全市生产总 值已实现连续 14 年保持两位数增长；二是建设用地地均产出显著提高。全市 建设用地地均 GDP 产出率从 1996 年的 1.66 亿元平方公里，上升到 2005 年的 3.81 亿元平方公里；三是工业用地集约效益有所提升。全市工业用地 地均产出率从 1996 年的 12.45 亿元平方公里提高到 2005 年的 18 亿元 平方公里，提高了约 45，工业布局的集中度从 20提高到
5、54；四是社会 主义新农村建设取得新进展。以“一城九镇”为代表的试点城镇建设已有了实质 性启动，郊区现代化新市镇的雏形正在逐步显现，为完善全市城乡规划体系建 设奠定了基础。二、节约集约利用土地面临的形势二、节约集约利用土地面临的形势上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。 从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环 境已对经济社会发展产生了刚性约束。从土地资源消耗面临的资源与环境压力 看，“十一五”期间是上海全面落实科学发展观、加快“四个中心”建设进入关键 阶段的五年，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。“十一五”期间，本市土地利
6、用方向和方式，必须切实转变思路，着眼于存 量挖潜、着眼于结构调整，在已开发的建设用地中注重二次开发和复合利用。 这是加快建设资源节约型城市的内在要求，是保障“十一五”社会经济稳定发展 的必然选择，是推进经济结构调整和经济增长方式转变的基本手段。必须从建 设资源节约型城市的角度，统筹人口、产业、基础设施、环境和土地资源等要 素的协调发展，走土地节约集约利用的新路；必须转变观念、开拓思路，以制 度创新和科技创新为动力，从提高土地投入产出水平、调整土地利用类型结构、 激活存量低效用地、统筹全市土地资源等方面挖掘节约集约利用土地资源的潜 力。三、土地资源节约集约利用的指导思想和基本原则三、土地资源节约
7、集约利用的指导思想和基本原则（一）指导思想按照全面落实科学发展观、切实体现“五个统筹”、努力构建社会主义和谐 社会的要求，围绕建设资源节约型、环境友好型城市的总体目标，立足于上海 土地资源非常有限的市情，按照本市城乡规划体系的要求，以调整和优化用地 结构为重点，以进一步提高土地综合利用效率为核心，积极引导优化土地资源 配置，大力推进社会主义新农村建设，进一步提高土地资源对于经济社会全面、 协调、可持续发展的基础保障能力。土地资源利用突出节约。通过控制建设用 地总量和新增规模及节奏，减少城市经济社会发展对土地造成的不可逆的消耗。土地资源利用注重集约。通过增加资本、技术等生产要素的投入，强化土地利
8、 用效益，大幅提高土地利用的集约程度。土地资源利用强调效率。通过优化调 整土地利用结构和布局，合理配置资源，体现土地利用效益的最大化。（二）基本原则坚持以保障经济社会可持续发展为出发点。实施和推进土地节约集约利用， 不但体现在与人口、资源、环境、社会经济的协调，而且要综合考虑解决好与 土地资源利用相关的粮食安全、水资源安全、生态保护等关系经济社会长远发 展的战略问题。坚持以保护和合理利用土地资源为主题。推进节约集约的用地 方式，不是寻找最高的土地利用强度，而是要实现最优集约度或最佳集约度， 体现“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的用地理念，坚持“节流”与 “开源”并举，把节约放在首位，
9、努力实现资源的永续利用。坚持渐进原则和差 别政策。尊重土地利用的客观规律，坚持加强和改善宏观调控与市场配置资源 为主相结合，土地利用的开发利用强度和土地产出率体现与社会经济发展和科 技进步相适应。坚持从严从紧管理和建立健全激励机制相结合，对不同区域、 不同用途、不同行业和不同发展阶段的土地利用实施不同的差别政策。坚持以 科技创新和制度创新为动力。加强集约用地的新理论、新方法、新规律等基础 研究和关键技术的研究及推广应用。通过制度创新，逐步形成综合运用经济杠 杆、财税政策推动节约集约用地的激励机制。四、土地资源集约利用的规划目标四、土地资源集约利用的规划目标（一）总体目标2010 年，上海各类项
10、目用地定额标准体系及评估考核机制基本建立，土 地利用结构和空间布局进一步优化，郊区“三个集中”战略取得显著成效，土地 资源的集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放单向 型、外延扩张型向集约循环型、内涵挖潜型转变，土地资源对经济社会可持续 发展的保障能力进一步提高，全社会保护土地资源、节约集约用地的意识明显 增强。“十一五”期末，全市建设用地地均 GDP 产出率比“十五”期末提高 50 以上，“十一五”期间亿元固定资产投资额地耗水平比“十五”期间下降 40左右。（二）分类目标中心城区：通过继续推进“双增双减”、“退二进三”战略，着力优化调整土 地利用结构和布局，综合开发利用地
11、下空间，进一步提升生活环境质量，建设 体现繁荣繁华和上海特色的现代化中心城区，建成服务业经济全面发展的重要 区域，人均城镇建设用地从目前的 35 平方米调整到“十一五”期末的 40 平方米 左右。郊区城乡体系建设：按照建设社会主义新农村的要求，在推进新城、新 市镇和中心村的建设过程中，着力体现有层次的用地规模、互补共享性的用地 结构和紧凑组团式用地方式，为“体系成梯度，布局成组团，城镇成规模，发展 有重点”的郊区城乡体系建设提供基础保障。通过设定城镇增长边界，将全市郊 区城镇建设的外延扩张规模控制在 250 平方公里以内。工业用地：按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的用地方针，进一
12、步推进工业发展的集 聚化、集约化和规模化，大力归并零星工业点。“十一五”期间，全市工业仓储 用地总量控制在 1000 平方公里以内，新增工业用地控制在 7080 平方公里。 进一步细化并严格实施工业项目用地定额指标，提高新建项目用地审核标准， 努力提高存量土地的利用效率，新增工业用地投资强度提升到 30 亿元平方 公里以上。“十一五”期末，全市工业仓储用地地均产出率从 2005 年的 18 亿 元平方公里提高到 2730 亿元平方公里，其中工业区单位用地产值达到 55 亿元平方公里以上。农业用地：按照全市农业发展形成崇明三岛、黄浦江 上游、杭州湾北岸、城郊结合部楔形农业区四大板块的布局，实施稳
13、粮、扩经、 调优、增效战略，使农田由生产型向生态型转变、由数量型向质量型转变，充 分发挥农用地的生产、生态和景观等方面功能。努力将全市农业用地产出率从 目前的 900 万元平方公里提升到“十一五”期末的 950 万元平方公里左右， 户均经营耕地面积达到 1 公顷左右。基础设施用地：支持“枢纽型、功能性、网 络化”的现代化基础设施体系建设，以上海国际航运中心、上海世博会、新农村 建设、生态型城市和城市安全保障为重点，优先保障用地需求。加强基础设施 用地的资源整合、设施共享、综合利用。规划期内，全市对外交通用地增加 70 平方公里左右。城镇居住用地：大力推广节能省地的生态房型和紧凑用地的中 小户型
14、住宅建设，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含配套商品房） 的土地供应，其供应量不低于居住用地供应总量的 70，确保套型建筑面积 90 平方米以下商品住房占新审批新开工商品住房总面积的 70以上。农村居 民点用地：继续有序推进分散农村居民点的适度集中归并，到“十一五”期末争 取归并 800010000 个土地利用粗放的自然村落，将全市农村居民点用地从 目前的 557.8 平方公里调减到 450 平方公里左右。五、土地资源集约利用的主要任务五、土地资源集约利用的主要任务（一）搞好全社会经济发展用地的总量控制做好新一轮土地利用总体规划 修编工作，完善土地利用规划体系，加强与国民经济和社会发展
15、规划、城乡体 系规划及产业发展规划的衔接和协调，统筹安排、合理配置全市各类土地资源。 综合运用环境容量、功能定位、产业导向、城镇布局和用途管制的调控工具， 引导和控制土地利用的总体规模，加强宏观战略管理。建立规划实施的评估机 制和宏观调控的预警机制，综合运用 GPS、RS、GIS 等技术手段，建立并不 断完善土地利用动态监测管理信息系统，定期分析土地利用规模、结构和方向 的变动，为落实最严格的土地管理制度奠定技术基础。2010 年，全市建设用 地总量控制在 2610 平方公里以内，其中城镇及工矿用地控制在 1870 平方公 里以内。（二）搞好规划期内新增建设用地规模的统筹安排从严从紧利用好土地
16、计 划指标，按照“有保有压”的原则，积极参与宏观调控，严格控制各类建设用地 的规模、结构、布局和时序，体现“控增逼存”。新增建设用地指标的 75用于 确保市级以上工业园区、六大产业基地等重点区域以及重点投资领域和市重大 项目。完善土地储备库蓄水池的调控作用，强化土地储备中心功能，统一收购、 储备、开发和供地，充分发挥土地总阀门的调控功能。支持中低价普通商品房 和配套商品房建设。限制高地耗、高能耗、低产出的用地供应。严格按照限制用地项目目录和禁止用地项目目录的要求，继续停止别墅类房地产开 发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住宅项目土地供应。（三）深入推进“批项目、核土地”结合实际，分阶段建立并严格实施工业、 基础设施、社会事业等各类项目用地的定额标准。从工业项目入手，逐步实现 由按需供地向按标准供地转变，将用地定额标准扩大到基础设施项目和社会事 业项目，严格按照标准进行项目用地审批。在全面推行六类经营性用地实施招 标拍卖挂牌出让的基础上，积极稳妥推进工业用地的招拍挂出让。有效发挥市 场对资源
