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1、宪法与大学关系合理定位论文宪法与大学关系合理定位论文 壹、前言近几年来由于人民接受高等教育的意愿日益提高，对于高等教育的需求也日益争加，政府早已注意到应该增加高等教育之就学机会，因此除增设公立大学之外，也逐步放宽私立大学之设立限制。而未来由于政府经费之限制，政策上更希望不再增设公立大学，而以鼓励私人兴办大学之方式来满足人民接受高等教育之需求，并达成提升高等教育人口比例之目标。此时政府在高等教育中所扮演之角色为何？应有重新检讨之必要。但我国大学之发展，以及政府与大学之关系，除了与政府教育政策有关外，更与宪法上有关大学之基本价值决定有着密切的关系，因为政府对大学的政策及规范都不能与宪法上的规定有所
2、抵触。所以，要分析政府与大学的关系，确立政府相对于大学所应扮演之适当角色，均必须先厘清宪法上对大学究竟有那些基本的价值决定。贰、宪法上有关大学之价值决定我国宪法上直接、间接有关大学之规定，最重要的有宪法第 11 条的讲学自由及由其所导出的私人兴学自由与学术自由 ，第 162 条国家对公私立教育文化机关之依法律监督，以及第 167 条之奖励补助私立教育事业之规定。除此之外，其它像宪法第 21 条之人民有受教育的权利与义务、第 158 条之教育文化目标，以及第 166 条对科学发明创造之注重等规定，则亦与大学有间接之关联。然以下限于篇幅则仅就与大学关系最重要的学术自由、私人兴学自由、国家对大学的监
3、督以及国家对大学的奖励补助等四方面来加以分析。学术自由学术自由就其内容而言，应包括研究自由与教学自由在学说与实务上已经成为通说1，至于学习自由是否包括在内固有争议2，但我国司法院大法官释字第 380 号解释则已确认了学术自由的内涵同时包括研究自由 、 教学自由与学习自由 。此外，通说亦认为学术自由之主体包括每一个从事学术研究之人，以及大学及其它从事学术研究之机构或团体。而私立大学为私法人性质之组织，亦得作为学术自由之权利主体。一般而言，宪法上的基本权利本来乃是用以对抗国家权力之防御权，因此，学术自由所保障者，原应不包括私立大学之教师、研究者与私立大学间之关系。然而，由于学术自由之保障不限于国、
4、公立大学，亦及于私立大学。学术自由与大学自治，在事物的本质上，不应限于对国家权力之关系。私立大学的教师在对其设立者之关系上，学术自由亦受到保障。3此外，私立大学或研究机关以限制研究教育活动为内容之特约及禁止、命令之措施，不应认为有效。依其状况，亦有发生违反公序而透过私法规定，成为无效之情形。4我国大学法第 1 条第 2 项以及司法院大法官释字第380 号解释，对于学术自由之保障，均未区别公、私立大学，而学理上通说亦认为私立大学得作为学术自由之权利主体。然而若涉及到私立大学侵害其内部教师、学生之学术自由时，则可依德国的基本权利之第三者效力理论，或美国法上的国家行为理论 ，透过宪法基本权利之直接或
5、间接适用，来保障教师与学生之学术自由。此外，大学自治作为我国宪法上学术自由的制度性保障，于司法院大法官释字第 380 号解释中已予确认，惟该解释中并未特别区分公、私立大学，应系认为私立大学之大学自治亦受宪法所保障，此与大学法第 1 条第 2 项之规定，并未区别公、私立大学者，有相同之意义。故在我国法制上，私立大学之大学自治亦受到宪法及法律上之保障，应无疑义。国家若侵害私立大学之自治，固然系违宪之行为，私人对私立大学之大学自治之侵害，则除可认为违反大学法外，亦可藉由基本权利之直接或间接适用，而认为该行为无效。同时承认大学自治制度之目的，不能脱离对学术自由之保障，毋宁说大学自治相对于保障学术自由之
6、目的而言，系居于手段之地位5，且大学自治自中世纪以来便有对抗来自学术社群以外势力之不当干预之历史性格，因此，私立大学董事会若非基于学术研究、教师教学与学生学习之目的及需要，而以其它目的之考量，干预或变更大学内部基于大学自治之自主决定时，亦有侵害大学自治之可能。因此，私立大学之自治权不但对于国家或其它私人可以主张，对于董事会及其成员，大学内部之校长、教师、学生亦应可主张相对于董事会之自治来对抗其不当之干预。换言之，在私立大学中，亦应承认相对于董事会之自治。此外，大学享有自治权并非意味大学之组织及运作完全不受限制，多数学者皆认为大学自治仍应受到一定之限制，毕竟大学自治是手段，学术自由之保障才是目的
7、，国家为了保障教师、学生之学术自由，履行其对学术自由基本权利之保护义务 ，使其免于学术以外其它外在势力之干预，同时避免大学自治成为封闭、反动、自甘堕落与学阀把持的学术孤岛，仍必须对大学自治作若干之限制。但对大学自治之限制，基于大学自治为学术自由保障之核心要素，当然必须符合宪法第 23 条之公益原则、法律保留原则、授权明确性原则及比例原则之要求6.然而，私立大学与公立大学不同，除了非由各级政府所设立，不依靠政府编列预算支应，而系依靠私人捐资及学费收入等维持运作外，并应受到宪法私人兴学自由之保障，享有经营管理、形成校风及选择教师、学生之自由等，自然对于私立大学之监督不应较公立大学为严格，甚至应该容
8、许私立大学享有较公立大学更广泛的自治范围与自主空间，才能真正符合宪法保障私立大学学术自由、大学自治以及私人兴学自由之旨趣。私人兴学自由我国宪法第 11 条所谓的讲学自由其内容，除应包括学术自由之保障外7，多数学者亦认为更应该包括私人设校讲学之自由8在内。9因为私人兴学系我国悠久之传统10，也是台湾历史上早已存在且延续至今之教育制度中的重要部分11.并且，我国宪法第 162 条规定：全国公私立文化教育机关，依法律受国家之监督。 明白表示我国教育文化机构采公、私并存之二元型教育制度，国家并无垄断教育事务之权力。并且，宪法第 167 条第 1项第 1 款规定，国家对于国内私人经营之教育事业成绩优良者
9、，应予奖励或补助。此不但是国家之义务，也是宪法对立法者之宪法委托12，而非仅是不具拘束力的方针规定而已。同时，私人兴学在现代国家中所被期待的角色是替自由、民主及多元化社会中的学校制度创造一个多样性及容许自由选择的基础13，藉由提供政府所设一般学校所不包括的特殊形态之教育或提供各种类型及型态的学校，来丰富国家的学校体系。14因此，并无否认宪法保障私人兴学自由之理。再者，我国宪法上之讲学自由除包括对私人设校讲学之兴学自由的保障外，亦具有制度性保障之功能，而私立学校制度便是宪法上讲学自由除了大学自治之外的另一种制度性保障15，立法者不但不得制定法律以侵害此一制度之本质内容16，并且基于国家之基本权利
10、保护义务17，可以导出国家的促进义务与保护义务18立法者有义务立法给予私立学校奖励与补助，并保障其得以存在。至于私人兴学自由之保障内容，参照各国宪法之规定与学说之见解，应至少包括：1.设立私立学校之自由：此应包括能合法设立而不被取缔、禁止；2.经营管理私立学校之自由：此又应包括：外部经营形态之形成自由，即有关学校组织、学制选择、课程规划与设计之自由；内部经营方式之形成自由，即教学计划之拟订，教学目标、方法、教材之选择，以及教科书之选用等自由；实践建学精神及形成独自学风的自由，即落实自己特殊的办学宗旨，并据此发展、形成独立的学校风格或文化之自由；选择符合自己学风及办学理念之教师的自由，即基于落实
11、办学宗旨形成独立的学校风格或文化之目的，可以自由选择认同并能协助其实现的教师；选择符合自己学风及办学理念之学生的自由，即选择其所希望培育且认同该校办学宗旨及校风之学生的自由。国家对大学之依法律监督宪法于第 162 条规定：全国公私立教育文化机关，依法律受国家之监督。 关于基本国策规定之性质，学者则多认为系属于宪法委托19，其对立法者之拘束力则应逐条分别来看。20根据我国之私人兴学传统，以及二次战后强调教育自由化、多元化的国际潮流下，本条之规定应认为预设了我国教育文化机关是采公、私立并存之双轨制，因此国家不得垄断或独占教育文化机关之设立21，并且无论公、私立教育文化机关，均享有同等之权利与地位，
12、同样依法律受国家之监督，国家对于教育之规定，不应对私立教育文化机关作歧视性及不合理之特殊对待。再者，国家对公、私立教育文化机关之监督，依宪法第 162 条之规定须依法律为之，换言之应符合法律保留之原则 。司法院大法官于释字第 380 号解释中即认为：国家对于大学自治之监督，应于法律规定范围内为之，并须符合宪法第二十三条规定之法律保留原则。 亦认为此一监督应符合法律保留原则，即须有法律或法律授权之命令作为依据。最后，各级政府主管教育行政机关从事监督之方式应限于法律监督 ，而不及于专业监督22.因为专业监督之部分，基于教育多元化、自由化之原则，不适于由国家以一元化之标准来作当与不当之判断，并且基于
13、尊重学术专业及教师教学、研究自由之原则，行政机关未必更具有专业能力或直接的经验来作学术上的专业判断，故应由教育专业团体、学校、教师，结合具有直接利害关系之受教育者或其父母来作监督，方能真正达到监督私立大学正常发展的目的。国家对大学之奖励补助义务我国宪法第 167 条规定：国家对于左列事业或个人，予以奖励或补助：一、国内私人经营之教育事业成绩优良者。三、于学术或技术有发明者。四、从事教育久于其职而成绩优良者。 此一规定应属于对立法者之宪法委托 ，系属强行规定，对立法者有拘束力，国家有义务立法来提供此种奖励与补助。在此，所谓奖励应系择优给予；所谓补助则应具有普遍性。但私立大学或其它教育事业并不当然
14、因此享有奖励或补助之原始的给付请求权23.惟若国家对私立学校或其它教育事业依据此类法律提供奖励或补助时，私立学校或其它教育机构有在合宪法律所规定之条件下，公平分享此种奖励与补助之给付分享请求权 。因此，本文以为此一规定是宪法明白承认国家对于私人兴学亦负有奖励与补助之义务24，乃是对立法者之宪法委托，立法者负有为此制定法律予以实现之宪法上义务。再者，就国、公立大学而言，政府作为其设置者，除了编列预算提供其运作经费之外，对于其中之教学、研究者，当然也应根据宪法此一规定给予奖励与补助。至于私立大学则国家除对学校本身给予奖励与补助外，对于其教学、研究者，应与国、公立大学之教学、研究者相同，皆给予奖励与
15、补助，不应因其属于国、公立或私立大学而有所区别。此外，基于下列几点理由，国家在政策上更应对于私立大学给予奖励或补助：1.私立大学增加人民就学之机会，有助于人民受教育权利之实现，并减轻国家兴办高等教育之负担；2.私立大学提供不同办学宗旨及教育理念，丰富教育内容，有助于教育的多元化以及适应不同受教育者之需要，并弥补公办教育类型不足之缺点；3.私立大学之受教育者，通常享受到国家之教育上投资较少，但却必须负担较高的学费，为减少此种国家对人民在教育投资上所产生之不公平现象，故国家有义务补助私立大学中之学生，使其教育费用上之负担得以减轻，所享受之国家教育投资也将更趋于平等；4.国家为保障人民之受教育权利，
16、应确保私立大学具备一定之教育水准，并应尽力提升其教育品质。因此，国家应对私立大学提供补助，以达成上述目的；5.私立大学财力有限，难以与公立大学竞争，不易招收优秀师生，国家若不给予奖励或补助，则私立大学无法与公立大学作公平之竞争，将使得公、私立大学间产生两极化之发展，不利于良性之竞争，以及整个国家高等教育水准之提升；6.国家财政支出基本上来自于纳税人缴纳之税金，其中当然包括私立大学学生之父母。以致私立大学学生之父母不仅与一般公立大学学生之父母一样纳税负担公立大学之经费，同时也要支付子女就读私立大学之学费，此种双重负担违反平等原则，却欠缺实质理由。因此，应承认私立大学有权要求国家财政补助；7.国家既应有保障设立私立学校之权利的义务，对于私立学校亦有一定的补助义务25，私立学校只有在接受国家补助之下才有可能达到宪法所期待
