《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设_以东京的城市危机管理体系为例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设_以东京的城市危机管理体系为例（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、Management System of Disaster Prevention and Emergency of Big Cities in Japan日本大城市防灾应急管理体系 及其政府能力建设以东京的城市危机管理体系为例顾林生鸟瞰东京【编者按】 本文是清华大学公共管理学院危机管理研究课 题组承担的 “北京市城市危机管理体系研究课题” 和中国 行政管理学会委托的 “政府应急管理研究” 课题的部分研 究成果。在发稿之际，日本新氵舄县中越地区10 月23日发 生了 6.8 级大地震。地震以其震级高、烈度大、震源浅、 余震多， 给新氵舄及其周边地区带来了极大的人员伤亡和财 产损失，日本新干线 4
2、0 年来首次因地震脱轨。震后，日 本政府立即采取了一系列救灾措施， 其中， 日本的各级灾 害应对机制发挥了重要作用。 包括设立 “官邸对策室” ， 召开有首相等政府有关阁僚出席的对策会议指导救灾， 启动 储备食品提供给灾区， 政府补充预算， 拨款用于新氵舄震灾 区的重建等等。日本是一个地震多发的国家， 台风等其他自然灾害也 时有发生。 因此， 日本具有强烈的危机意识， 在吸取以往 自然灾害， 特别是阪神大地震的经验教训基础上， 不断完善防灾救灾机制，本文正是从介绍日本危机管理体系出 发， 通过不同城市的对比， 对北京城市危机管理体系提出 了一些具体的建议。2004.6城市 减灾Fo ru m
3、f o r Di s as t e r Re d u c ti o n日本自卫队救助灾民政改革的一环为市民提供安心、安 全、安定的社会环境，不断改进，实 现循环型危机管理。 2002年东京都提 出了“建设面对多样的危机、 迅速并 且正确应对的全都体制”的战略， 首 先改变了过去以防灾部门和健康主管生紧急事件时直接辅助知事， 强化协 调各局的功能，向相关机构请求救 援。这里特别强调的是， 像恐怖事件 等本来是自卫队和警察的职责， 但是 都政府在有效发挥这些机构应对危机 的专业功能的同时，调动自卫队、 警 察、消防部门到都政府 集中办公， 有利于加强合作和综合管理。 灾害对策基本法 和都地区防灾对
4、策基本 规划，主要负责对自然 灾害， 大规模的事故、 火 灾等应急。取代灾害对 策本部而新成立的综合 防灾部，增加了对生化 恐怖事件的应急管理， 直接辅助危机管理总监，在组织制度上强调：强化信息统管、 提高危机和灾害应对能力及加强首都 圈大范围的区域合作三项功能。综合防灾部由信息统管部门和实 际行动指令部门组成。 信息统管部门主要负责信息收集、信息分析， 战略 判断。 实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整， 这两个部门在东京的危机事态和 危机管理的需求东京是世界上举足轻重的综合性 现代化国际大都市。 由于所处的地理 位置，东京面临着台风、 大城市直下 型地震和海沟型大地震等自然灾害的
5、威胁。另外，1995 年3月的地铁沙林 毒气事件以及美国 “911” 等恐怖事 件显示出,东京也有受世界恐怖分子 攻击的危险。 21世纪初发生的东京湾 油轮触礁漏油事件、 雪印乳业公司的 牛奶中毒事件、 千叶县肉类加工厂的 疯牛病（BSE）以及 2003 年的 SARS 等突发事件也曾经困扰着这个城市。 针对这些危机事态， 市民对行政 危机管理的要求越来越高， 要求政府 从一般的防灾减灾到生物化学(NBC) 恐怖事件的应对、 从面向一般市民的 公共服务到针对老年人突发事件的应 急等采取进一步措施和加大力度。 东 京都政府认识到,原来的以应对自然 灾害为主的灾害对策体制以及按照原 因分类进行部门
6、管理的体制,因其局 限性已不适应城市发展需求以及行政 改革、公共服务多样化、 改善现有防 灾管理体系等方面的要求， 需要进行 更高层次的综合性的危机管理， 在组 织和业务上也需要进行整合。部门等为主的部门管理方式， 采取了 整个政府行动的一体化管理体制。 2003年4月， 东京都建立了知事 直管型危机管理体制。 该体制主要设 置局长级的 “危机管理总监” ， 改组灾 害对策部，成立综合防灾部， 使之成 为能够面对各种危机的全政府型体 制。危机管理总监的主要职责是：发全政府型危机管理体制东京都把城市的危机事态分为自 然灾害和人为灾害，前者包括地震、 火山爆发、风灾和水灾；后者包括生 化恐怖事件、
7、 大规模的火灾和其他意 外事故等。 危机管理理念和原则概括 为：重视市民的生命和财产， 政府全 体行动进行一体化管理， 同时作为行城市 减灾2004.6Fo ru m f o r Di s as t e r Re d u c ti o n减灾论坛对策规划 、 大规模事故等对策规 划和原子能灾害对策规划 。 截至 2003 年 5 月， 震灾篇经过了 11 次修改。2003 年的修改重点 主要有：作为促进区域合作， 在临海 地区建设“主干防灾基地” 以及明确 有效使用方法； 作为危机管理和强化首次应急出动的机制， 新增了包括设 置危机管理总监、 强化信息统管部门 等在内的综合防灾部的改组内容。2
8、002年 火山与风灾水灾篇 的 修改重点是： 新增地下空间的进水对 策和城市型水灾对策的内容； 针对大 规模事故， 修改原油泄漏事故对策和增加生化恐怖事件对策； 增加原子能 灾害对策。 截至2003年7月， 东京 都各部门共制定了各类规划、 手册、 预案53个。 为了预先准备好震后恢复对策， 东京 都在 1997年制定了 城市恢复指南 和 生活恢复指南 。 2003年3月， 为了更明确地指示都民在灾后应该采取的行动指南、选择和判断标准， 把这 两个指南合在一起，再分成两部分， 一部分是面向市民的 “恢复程序篇” ， 另一部分是面向行政职员的 “恢复措 施篇” 。危机管理总监的管理下， 像两个车
9、轮 一样，与有关各局进行协调， 进行全 政府型的危机管理，见图 1。 根据国家法律和地方条例等， 东 京都可以设立灾害对策本部， 应急对 策本部和地震灾害警戒本部。 当东京 都范围内发生大规模灾害或有发生灾 害危险的情况下，根据国家的 灾害 对策基本法和 东京都灾害对策本 部条例 以及实施规则实施灾害对策 行动并适时紧急启动体制。东京都信息管理与技术支撑系统东京都防灾中心的作用是从地 震、 风水灾害中保护市民的生命和财 产，维持城市的中枢设施， 确保以都 政府为核心的防灾机构之间的信息联 络以及对灾害对策的审议、决定、 指 示。中心配有防灾行政无线通讯、 数 据通信系统和图像通信信息系统。 中
10、 心的具体功能有： 对灾害信息进行收 集、传达和处理、分析；对灾害对策 进行审议、决定和协调；向各防灾机 构发出各种指示和请求。同时， 在立 川地区还建有一个备用的防灾中心。 根据灾害对策基本法 、 东京 都震灾对策条例 、东京都防灾行政 无线基本规划 ，为了防止在灾害发应急管理规划和应急预案东京都的危机管理规划体系， 基 本上以原有的防灾规划为基础， 其中 有综合防灾规划、 健康保健等专项部 门规划以及各部门规划中的防灾、 安 全、应急的规划。都防灾规划是在 1963年制定的， 分为 震灾篇 和 火 山与风灾水灾篇 。其中， 火山与风 灾水灾篇被不断补充和细化， 现在 有风水灾害对策规划 、
11、 火山灾害2004.6城市 减灾减灾论坛 Fo ru m f o r Di s as t e r Re d u c ti o n生后有线通信被中断， 东京都设有防 灾行政无线。 这套系统有国家主管的 消防防灾无线和东京都防灾行政无 线。 消防防灾无线是总务省消防厅与 都道府县之间为了收集大地震等灾害 的信息而建设的。 吸取了阪神大地震 的教训， 加强了都政府大楼及都派出 机构在与灾害现场观察的车辆、 携带 式的无线手机之间的信息收集和传 递。为了能够通过图像了解灾害现 场， 都政府还配备了卫星中转车和多 重移动无线车。机制相比较，美国纽约、 新加坡首都 也都根据各国国情， 制定并逐步完善 着这
12、一体系。 北京的危机机制还处于 一个发展阶段， 主要是以单项防灾为 主， 无论是制度建设， 还是机构建设， 都需要进行跨越式的改革和发展。 可 以说东京有很多地方是值得我国大城 市借鉴的，见表 1。但是，从东京的 发展历史、自然地理环境、 人文环境 来看，有很多地方还是我们达不到 的。 建议北京市等我国大城市在构建 大城市危机管理体系时， 可以参考以 下几点。第一， 建立市长负责制的全政府 型危机管理机制。 日本东京通过建立 知事直管型危机管理机制， 设置局长 级的 “危机管理总监” ,改组灾害对策部，成立综合防灾部， 建立一个面对 各种危机的全政府机构统一应对的体 制。 这是一种在成熟的综合
13、防灾减灾 机制的基础上建立起来的新机制， 也 可以说是基础很扎实的危机管理机 制，同时， 这也是一种成熟发展下的 资源整合方式。对于还处于以单项灾种和部门分 割管理为中心的灾害管理和公共应急 体制下的北京， 目前只能在薄弱的基 础条件下进行资源整合。 北京是否实 行跨越式的以市长负责制直接干预的 危机管理机制，非常关键。 这种机制 主要是取决于对涉及城市危机管理的 组织和行政业务以及信息的一体化管 理和必要的改革。 危机管理意味制度 的改革和资源的重新整合。第二，确保首都安全功能，建立 首都圈的应急合作体系。 东京都很重 视首都功能安全保障后援体系的建设和首都圈区域应急合作， 强调站在地 方政
14、府的角度与首都圈周围其他地方 政府签订相互救援合作协定， 进行区 域应急合作， 共同维持首都和区域的 安全。 鉴于城市急剧膨胀发展问题、 首 都功能和奥运安全的重要性， 北京应 在正确协调好与中央、军队、 武警的 关系基础上， 主动与邻近省份建立首 都圈的应急合作体系， 确保首都安全 和奥运的成功举办。防灾管理与社会参与阪神大地震后， 东京都加强了全 社会的抗御灾害能力。 在市民和单位 中， 树立 “自己的生命自己保护” “自 己的城市和市区自己保护” 的防灾基 本理念，同时，促进行政、企业、地 区和社区（居民） 以及志愿者团体携 手合作， 建立一个能够在灾害发生时 相互帮助的社会体系。 东京
15、都的企业或事业单位均通过 企业本身防灾体系的建设、 行会和协 会的参与， 作为公共或公益团体被指 定为防灾机构、 组织自卫消防队等方 式参与防灾， 并定期进行综合性防灾 训练。东京危机管理体系对北京的启示东京与日本其他城市一样， 积累 了战后50多年的防灾减灾经验， 无论 从基础设施建设、 还是政府危机管理 机制和能力，甚至市民的意识， 都达 到了相当高的水平。 从战后的日本危 机管理体系发展的阶段来看， 它已经 从单项灾种的防灾管理体系转向多项 灾种的 “综合防灾管理体系” ， 继而又 从“综合防灾管理体系”转向“国家 危机管理体系” 。与东京的危机管理城市 减灾2004.6Fo ru m f o r Di s as t e r Re d u c ti o n减灾论坛第三， 构建城市危机管理的社会 整体联动系统， 重视社区抗御灾害和 应急的能力建设。 东京的危机管理体 系格外强调配合与协作， 重视由层层 联络、环环相扣的以政府为中心， 居 民、企业、 非政府组织均发挥积极作 用的社会联系网络。 建设一个抗御灾 害能力强的社会和社区是政府危机管理机制的基础。 就北京等我国大城市的情况而 言， 危机管理体系中的多元组织协作 系统还仅仅处于起步阶段， 广大的社 会组织以及公民还只是处于被动的执 行与实施地位。因此， 加快普及市民 的危机预防知识和明确规定市民
