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1、谈国有资本经营预算概念及内涵谈国有资本经营预算概念及内涵市属国有企业资产管理现状及分析(一)现状北京市市属国有企业主要分为两部分,一部分是北京市政府授权国资委监管的企业,一部分是政府未明确授权,仍由原主管部门(或投资部门)管理的企业。截止 20ro年底,北京市市属国有一级企业 86 户,资产总额 17106 亿元,负债总额亿元,所有者权益总额印亿元,20ro 年实现净利润亿元,其中国资委所监管企业的资产、负债、所有者权益和净利益分别占北京全部市属企业的%、%、%和%。具体情况见下表:(二)初步分析(以国资委监管企业为依据)1.整体盈利能力分析 20ro 年,国资委监管企业资产总额亿元,所有者权
2、益总额亿元,实现利润亿元,总资产报酬率为 2.%,净资产收益率%。总体看来,资产的收益水平是偏低的。从资产构成看,市属国资委监管国有企业中有 ro 户企业承担着城市公共服务职能,如公交、地铁等政府限价企业都属公益性企业,属非完全市场化竞争的企业,这些企业影响了国有监管企业的整体盈利水平。按 2010 年决算看,这 ro 户企业 20ro 年资产合计亿元,实现利润亿元,综合净资产收益率为%,营业利润率为一%(见上表)。从上表可以看出自来水集团、公共交通控股和热力集团三家分别亏损为亿元、亿元和亿元,三家共计亏损达亿元。剔除这 ro 家企业的数据后,国资委监管的其余 43家企业资产总额为亿元,所有者
3、权益为亿元,20ro 年度实现净利润为亿元,整体的总资产报酬率为%,净资产收益率为%。从以上看出,从事公益事业的企业由于实行了政府限价、政府补贴等措施,已经不同于社会一般性竟争企业对其监管的要求,一方面要考虑政府限价和政府补贴的情况,另一方面要考虑企业实际的管理情况,同时还要考虑政府对其提出的服务要求,制订切实的绩效目标,真正的提高企业的运营业效率和效益。2.行业结构分析按行业划分,国资委所监管企业分为工业、商贸旅游业、建筑施工业、房地产业、农业、投资业、社会服务业、市政公用业等八类,其 20ro 年度行业经营状况如下表:(l)从以上两表可以看出,我市的工业行业总经营性资产总额为亿元最大,占市
4、属国有资产比例达到 42%,综合净资产收益率为%。工业行业内部资产分布和盈利能力差异较大,其中汽车行业的盈利能力是最高的,北汽集团和北汽福田的净资产收益率分别达到%和%,首钢集团的资产达到亿元,在一级企业中资产量是最大的,占工业企业资产的%,而其净资产收益率在行业中是较低的,仅有%。电子信息行业中,北京电子控股净资产收益率为一%,2010 年度亏损额达亿元。从上看出,汽车行业是我市的支柱产业,净资产收益率较高,符合我市产业发展规划;钢铁产业环境污染大、能耗高,净资产收益率高,应考虑合理布局外埠钢铁生产基地,将国有资本从钢铁行业中有一定的退出。而电子信息业是最近兴起的行业,决定其发展的最重要的因
5、素是技术,同时投人大,投资回收期长,因此在支持电子信息行业业发展的过程中,我们可以考虑进行技术支持。而商贸旅游行业的综合净资产收益率在%以上。旅游服务业作为第三产业,符合北京市利用本地资源优势的发展方向。投资行业的综合净资产收益率在%,说明商贸旅游和投资行业的发展前景比较好,国有资本的保值增值能力比较好。由于农业只有一家,因此不具有代表性,但是也可以从一定程度反映农业企业资产收益率不是很高,这是需要我市政府支持的关系城市发展水平的行业。而社会服务业作为新兴行业,其净资产收益率高达到%,充分说明社会服务业的良好发展前景。房地产行业由于 2008 年金融危机和国内市场调控的不稳定性原因,其发展受到
6、一定的限制,并且,我市房地产业关系到民生,土地资源的有限性让政府不得不出台限购令,这一定程度上直接影响到我市房地产业的发展。因此,房地产的发展关乎首都居民的基本生活保障问题,应该像市政服务业一样,便利于市民。所以,我市的行业调整方向可以从房地产和金融业转向商贸旅游和新兴行业。综合上述分析,对我市国有企业的行业发展应按重要程度考虑以下情况,一是要考虑我市十二五期间国有经济的产业规划,符合产业规划的优先发展;二是要考虑国有经济对社会运行的支撑作用,要充分保障城市运行企业的稳定,为社会提供良好的环境;三是要考虑各行业资产盈利能力,发展前景好的,盈利能力强的优先发展,确保国有资产的保值增值。3.管理体
7、系分析目前,北京市市属国有企业主要分为两部分,一部分是北京市政府授权国资委监管的企业,一部分是政府未明确授权,仍由原主管部门(或投资部门)管理的企业。国资委监管一级企业共 53 家,其中纳人国有资本经营预算改革试点的有46 家,未纳人改革试点的有 7 家。政府未明确授权的企业有33 家。经初步统计,33 家未明确授权的企业中主要分为三类,第一类是有相关的制度对出资人有明确规定的。如国有文化类的企业,按照财政部等五部委关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知(财教【20()7l213 号),应由财政部门作为出资人进行管理,如北京演艺集团、北京日报报业集团等.第二类是对于行业管理及专业性很强
8、的企业。如公安局下属的保安公司、消防公司等,以及市安全局下属的北京实业开发总公司等;第三类是无行业主管部门且市场动作程度较高的企业,如北京机床研究所和北京热水厂等;第四类是由事业单位出资设立的企业。依据企业国有资产法,应结合上述分类,尽快指定出资机构,将这部分企业纳人到政府监管体系中来,确保国有资产不流失。4.社会责任分析我市国有企业在自身发展的同时,同时承担了大量的社会责任。从社会就业看,国资委监管企业 2010 年底,在职 797,583 人,离休 7,673 人,退休 619,409 人,支付离退休人员养老金及福利性补助亿元。从企业上缴税利看,20ro 年国资委监管企业实际上交税金总额亿
9、元,同时上缴国有资本经营收益 135 亿元。另外我市国有企业承担了大量其他社会责任和政府临时交办的任务,一是在重大事件和重大项目时,如奥运会、60年大庆、四月 l 地震对口支援等都承担了一定的社会责任,也相应负出了一定的企业成本;二是涉及社会稳定,如粮食、蔬菜等与民生相关的产品的保证供应、物价稳定等。综合考虑以上因素,市属国有企业虽然总体规模较大,因承担社会公益事业及历史包袱等原因,盈利水平不高,同时由于其目前处在转变经济增长方式和产业结构调整的关键时期,仍然需要大量的资金投入,所以今后一段时期国有资本经营预算资金来源仍需依赖一般预算投人。北京市国有资本经营预算管理工作开展现状(一)国有资本经
10、营预算建立基本情况从 2004 年起,为规范政府与国有企业的分配关系,北京市开始了国有资本经营预算的探索,选择 ro 户资产规模较大、经营效益较好、管理相对规范的企业集团进行了税后利润收缴试点,发出了国有资本经营预算的信号。北京市在对国有资本经营预算的探索过程中,先后出台了北京市国有资本经营预算管理暂行办法和北京市国有资本收益收缴管理暂行办法两个办法,规范了收益收缴流程,将国有资本经营预算纳人政府预算内管理,克服了预算资金“体外循环”的缺点,使政府预算的内容更加丰富,口径更加完整,管理更加科学,为最终形成完整的复式预算体系奠定了坚实的基础。截止目前,市级国有资本经营预算企业共上缴亿元,支出巧亿
11、元,其中资本性支出亿元,费用性支出亿元,详细情况见下图。2004 一 20n 年国有资本经营预算收支总表单位:亿元(二)国有资本经营预算工作取得的效果 2004 年以来,北京市积极开展国有资本经营预算的研究与探索,财政、国资、审计等职能部门共同协作,逐步建立健全国有资本经营预算制度,对优化首都国有经济布局、促进国有经济发展发挥了积极的作用。1.预算编制范围稳步扩大 2004 年,按照“分类、分级、分步”的原则,选择 ro 户资产规模较大、经营效益较好、管理相对规范的企业集团进行税后利润收缴试点,发出了落实出资人收益权、建立国有资本经营预算的信号。之后,在认真总结试点工作经验的基础上,向市国资委
12、监管企业全面铺开。目前,按照企业国有资产法的精神,正在研究将监管外企业纳人国有资本经营预算编制范围,实现国有资本经营预算的全覆盖。2.收益收缴实现常态化自开展试点以来,收益收缴工作逐步得到企业认可,社会各界对政府履行出资人职责、向企业收取国有资本收益的认识也趋于一致。 企业国有资产法的实施,更从法律层面统一了思想、明确了目标,规定政府应当从国家出资企业收取税后利润、产权转让收人、股利股息等收人,使政府行使出资人收益权有了法律保障。同时,依托企业财务决算、业绩考核等制度,企业税后利润收缴工作稳步推进,基本实现了规范化、常态化,为促进国有企业改革和发展积累了宝贵的资金。截至目前,政府累计向市属企业
13、收缴国有资本收益亿元。3.保稳定促发展,支出结构不断优化截至目前,国有资本经营预算累计支出亿元,全部用于支持市属国有企业的改革和发展。一是按照保增长、促发展的要求,安排资本性支出亿元,主要用于支持符合“十一五”发展规划的骨干企业,培育代表首都国有经济发展方向、具有核心竞争力的大企业集团,使国有经济的引导、示范和保障作用得到更好地体现。二是按照保稳定、促和谐的要求,安排费用性支出亿元,用于劣势企业调整退出、农租房腾退等历史遗留问题,促进解决国有企业发展中的一些体制性、机制性问题。4.促进重大项目投资落地,服务首都经济杜会发展大局围绕市委市政府关于产业发展的战略部署,充分发挥国有资本经营预算的引导
14、带动作用,吸引大量的金融资金、社会资金跟进投人,大力支持发展重点行业、重点产业、重点企业。截至目前,国有资本经营预算累计向现代制造业等市属重点支柱产业投人亿元,有力推动了京东方五代线、八代线、汽车制造等一批重大项目投资落地,促进了上下游产业链的完善和发展,带动了较大规模的社会就业和税收增加,服务了首都经济社会发展大局。5.预算管理制度不断完善,为建立复式预算体系奠定基础按照预算工作的要求,我市陆续出台了一系列规范性制度,对国有资本收益收缴的范围、程序、比例和方式,国有资本预算的编制、审批、执行、调整和监督,以及预算支出的主要方向等做了基本地规范。 企业国有资产法实施后,按照法律的新要求对原有制
15、度进行了调整和完善,出台了北京市国有资本经营预算管理暂行办法和北京市国有资本收益收缴管理暂行办法,搭建起全市国有资本经营预算管理制度的新框架。同时,改变以往专户管理的形式,将国有资本收益和支出纳人预算统一管理,克服了预算资金“体外循环”的缺点,使政府预算的内容更加丰富,口径更加完整,管理更加科学,为最终形成完整的复式预算体系奠定了坚实的基础。(三)北京市国有资本经营预算工作存在的问题1.预算改革全覆盖的问题按照全国人大的工作要求,“2012 年全国汇编国有资本经营预算”,根据这个规定,全覆盖存在两个层面的问题,一是市级国有企业的预算改革尚未全覆盖,二是区县国有资本经营预算改革不平衡。2.预算收
16、入规模偏小这表现在两个方面:一是企业资产盈利水平低。二是企业实际应上缴利润数额小。有限的预算收人致使国有资本预算规模难以扩大,相对于国有企业改革和发展的巨大资金要求,今后一段时期国有资本经营预算资金来源仍需依赖一般预算。3.项目评审和绩效考评困难国有资本经营预算的项目评审与绩效考评与公共预算有着很大的差别。项目评审和绩效考评需要考虑的因素很多,既要考虑经济效益又要考虑社会效益,既要考虑行业差别又要考虑经营周期,既要考虑企业历史又要考虑企业现状等等,要想建立科学的评审和考评机制是很难的。4.企业预算管理水平不高企业预算是国有资本经营预算的基础,国资委所监管企业实行全面预算已有几年了,仍存着管理水平不高、预算不实的现象,仍存在着为仅争取财政资金而申报项目的事项。5.国资预算与其他政府预算关系不顺从政策上来看,国资预算与公共预算的衔接没有明确的说法,从实践上来看,中央财政也仅有从国资预算向公共预算和社会保障预算转移的做法。而从地方改革看,预算收人规模偏小是主要问题,从公共预算注入国有资本经营预算则是可行做法。6.企业上缴部分和企业留用部分没有统筹管理从目
