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1、透视农村违法建房现象透视农村违法建房现象 2006-11-19 作者：邵康 来源：三农中国 点击：462 评论：0 条 【字号：大 中 小】 评分等级：无建房是农村发展状况的晴雨表，房子就是贴在每个家庭上的标签。事实上，农民辛辛苦苦劳碌了一辈子，也就是建座房子，这可是农民看得见的唯一资产。靠种田这点收入，农民要建座房子可真不容易。记得小时候，我家建房是用泥土筑墙，黄泥加水再和进剪好的一段段桔杆当钢筋，而后倒进一个用木头制成的模子，再用木棍墩实。房顶是用茅草盖的，都是用手工将茅草编到一根根竹杆上，而后一扇一扇依次盖上。这茅草房一旦遇到刮风下雨，要么茅草掀翻，要么泥墙坍塌。后来先进一点，用砂石、黄
2、泥、石灰制成三和土筑墙，砂石是用手推车到溪滩拉回的，石灰是到几十里外高山上的土石灰窑里买的，再用箩筐靠肩挑回来的，房顶上加盖了一层油毛毡，可遇上冰苞又被打得千疮百孔。后来盖起了青砖瓦房，可木头是一根根从上百里外的深山中偷偷背出来的。现在先进了，只要打个电话，砖瓦、钢筋、水泥都会送货上门，条件好的还建成小别墅。事实上，建房刻录着村庄的发展史，农民迁居建房，就是为了就近占据土地资源繁衍后代。而且，多数村居都位于小山丘上，那是为防水淹，甚至现在还保留这一习性，农民称之为有靠山。村庄就是通过宗族繁衍而形成主姓的，并发展成一种宗族文化，民居就刻录着这样一种文化。例如，为什么祠堂总是位于古村落中心，因为它
3、象征一种宗族权威，具有很深的文化渊源。因此，民居建筑主要是依据传统文化路径发展的。那为什么会有违法建房，那是因为政府为维护公平和正义，通过法律外在形式规定民居权属。新中国成立后，多数农民的房屋主要是通过土改从地主手中分得的，后来建造的房屋主要是从分得的自留地上建起的。可是现在，由于国家人口策略的失误，中国人口以亿翻番，从而产生数据庞大的建房用地需求，这才产生了违法建房的概念。早期也称违章建房，主要是因为缺乏明确的法律界定，乡镇干部都依据政策和规章处置农民建房，所以称为违章建房。其实，农民建房就是想有个窝，农民活在世上一辈子，唯一看得见的就是这房子，房子在农民心目中的价值，只有农民自己最清楚。因
4、此，违法建房绝非可以简单而论。一、多视角客观分析农村违法建房现象农村违法建房，顾名思义就是农民违反土地管理法和规划法所建的房屋，最简单的评判标准就是有无土地证和规划证。从现存的违法客体来界定违法主体很容易： (1) 未经批准擅自建房； (2) 未经批准原拆原建； (3) 已批准但擅自加层； (4) 批少建多或易址建房； (5) 临时建筑或临时搭建。可在农村这个人治强于法治的社会，仅凭违法客体界定主体行为并一定客观真实。笔者提出这一观点，并非探讨法律问题，而是透视社会现象。1.从农民行为角度看有的农民知道自己违法，但人家都这样做，也就学着跟样，反正处理也不是自己一个人。有的农民就是按习惯思维，只
5、从自身利益出发，根本就不管什么法律，这在原拆原建上表现最为突出。农民总认为，自己的破房子不拆也要倒，现在连墙脚都未动，只在原有基础上建房，根本就不必申报，什么违法不违法，只管拆了就建。现在农村“一户一宅”控得很严，耕地控得更严，当然这严是严在普通农民身上，只要有钱、有权，再大再高的房子，办齐了证照样合法。2.从政策行为角度看例如某农户 1992 年办的老土地证的面积为 79 平方米， 1997 年拆建后为 89 平方米，总共交了 1200 多元的罚款，现在新土地证和规划证都未办，而且交款的法票也丢了。事实上，拆建在农村是政策鼓励的，真正该交的钱也很少，关键在于挑梁 ( 阳台) 如何计算：最早不
6、计面积，后来算一半，现在是按投影全算。如果不尊重历史，怎么算都违法，无证违法，按投影算还得罚款。3.从干部行为角度看例如，某农户 1992 年办的土地证是 96 平方，拆建后是 130 平方。1996 年 7 月 9 日，未批先建， 140 平方罚款 1400 元； 1996 年 7 月 12 日，超平方罚款 660 元，交图纸费 504 元，白蚁防治费等 515 元。当时是征收税费期间，就为几个平方，农户与干部相争，谁都不让，至今未办证。其实罚款面积早以超出实际面 10 平方，干部就是为了收税费，只不过借机通过建房整治农民而已。还有的农户将罚款和老土地证都交给办证的于部，可不仅证没办出，就连
7、老土地证也办丢了。还有的农户交的钱被干部用了，证办不成，干部也被抓了，政策一变还得交钱。甚至连村干部的权都大得很，不仅收礼、收钱，而且还点名要女的来办。据某个被关的村书记自己交待，就与多位妇女发生过关系。可见，仅凭相关的土地法规简单界定农村违法建房是不客观的，只有多视角客观分析农村违法建房现象，才能公证评判主体违法行为。而农民就是因为不懂法，才会处处受罚。二、深层根源：体制内部冲突农村违法建房所暴露出的问题，绝非是简单的农民违法或干部违法问题，而是复杂的土地制度、行政体制和法律之间严重的内部冲突问题。1.农民建房为了什么交钱农民祖祖辈辈生活在这片土地上，在自己的土地上建房为什么还要交钱呢，这是
8、一个很值得深思的问题。第一个问题，农民建房应该把钱交给谁。依据法律和政策，现在土地有两种所有制，一种是国有土地，一种是集体土地。照理说，农村土地是集体所有制，钱应该交给村集体。第二个问题，农民建房所交的钱该怎么用。照理说，农民建房所交的钱主要应该用于村庄建设，可现实并非如此。一部分交给土地承包户主，变成了户主卖土地的钱。一部分交给乡镇干部，有的进了土地爷的口袋，有的变成乡镇干部的奖金。现在县一级把可收钱的部门都上收直管，钱又都转到了县一级政府。农民所交的钱就再也回不到农村了。第三个问题，农民建房所交的钱有什么用。农民把该交的钱都交了，土地证和规划证都拿到手了，农民拿这二本证到银行却不能抵压，就
9、是再办一本房产证，拿到银行还不要，农民所建的房就是不值钱。既然农村的土地是集体性质的，为什么政府要收钱，既然政府收钱了，为什么农民建的房还是集体性质的。农民用土地花钱，农民建房得用钱，农民办证还交钱，可就是农民造的房不值钱，真不知农民建房为什么要交这么多钱。2.农民穷就穷在制度不公上农民为什么总是穷，因为农民太老实，而老实人总是笨，就是不懂钱的语言，明知农村房产不值钱，却还拼命交钱。城里人则懂得用投资来解读，甚至借钱买房，多买的房并不是自己住，而是一种投资，象炒股一样专业化，温州人的炒房就很有名。事实上，农民穷就穷在制度不公上：第一，城乡之间不公平，农村“一户一宅”控得很严，而城市却为发展等于
10、变向鼓励“一户多宅”；第二，基层政府做事不公，要开发，政府就象挖掘机一样，挖走农民的利益给商人，造出投资洼地。可企业发展了，政府就嫌贫爱富，再也不会象挖机一样从企业那里再挖回给农民，就连农民建房所交的钱也都投向城，而不再投到农村；第三，银行就更不公，城里的房产可以抵压贷款，农民建的房就不是资产，就是办了房产证，拿去抵压也不要。事实上，农村建房问题关联每一个农民，比土地私有化问题重要多了，农民辛辛苦苦一辈子也就这点资产，可农民连已经私有的房屋都成不了产，还谈什么土地私有化。3.管理比制度本身问题更严重对干部来说，建房可是件法宝。农民真正有求于干部的事就是建房，农民把土管、规划员叫土地爷。农民从定
11、基到建房不知该跑多少次，有的超平方了，干部上门就要敲。当然，有的干部比较爽快，说了句“晚上到我家来一趟”，很乖的农民只要一上门，也就不超平方了。可不管怎么说，证办出来了，总算是好事，有的交了很多钱还办不出证。当然，乡镇领导管它叫财神爷，以前乡镇到了年关，就会请出财神爷去收年终奖金，其他干部前去助阵，领导总在后面压阵，并且担当一个更重要的角色导演。环境造就人才，从财神爷摇身变成的乡镇领导还真不少。当然，也有些土地爷成不了才，后来到成了守地牢的。乡镇领导最懂土地的价值，要政绩得搞工程，没钱卖土地来钱，农民买了土地，建起了房子，乡镇卖了土地，修建了公路，真是两全其美。可后来农民建好的房却办不了证，乡
12、镇干部又得上门处罚，真不知该处罚谁。4.集体土地实际已名存实亡农村土地制度从表面看是一种由村集体来代表农民个体的集体所有性质的制度，但从现实情况看，农民拥有 30 年不变的承包权，也就无形中变成了土地私有权，农户根本就不肯让村集体去代表。基层政府拥有土地审批权，实际占据了土地公有权，政府根本不会让村集体去代表。村一级刚好夹在乡一级和户一级中间，公也不好，私也不好，村集体真是两难抉择。农村违法建房所暴露出的问题中，土地管理问题比制度问题本身更为严重，户一级收钱，村一级收钱，政府一级也收钱，管理混乱导致农村土地集体所有制变成一种混合所有制。可见，农村违法建房的深层根源是一种外部强制造成的体制性内部
13、冲突。三、预示征兆：农村空心化违法建房是标识农村社会的一根指针，它标示着农村社会的本质特征：第一，村庄空心化当代农村的许多村庄，村口是沿路而建的一幢幢漂亮小洋房，村中心却是一大片残败不堪的旧破房，村庄空心化成为农村衰败的主要的征兆。土管法、规划法已实施这么多年，反而不如过去村寨，这的确是一个值得深思的问题。法律可以界定物这类静态的房子，可很难界定人这类动态的行为。农民心理特征之一是爱面子，农民最讲面子，由于面子关系，往往相互攀比；农民心理特征之二就是跟风，谁家的房子漂亮就跟，谁家占了路边好位子就跟，谁家围围墙也跟。再者，中国农村的现实就是人治强于法治，政策虽好，可由人具体实施时就千差万别了。村
14、庄空心化是一种外在特征，可反映出的是农村社会本质性问题。第二，集体空心化村庄空心化是外在特征，集体空心化是内在特征。自从农村实行家庭联产承包责任制以后，村集体便开始空心化，有的地方政府理解政策有误，就象过去搞阶级斗争一样，将村集体资产分得越干净越彻底越好，农民形象地称之为分光单干。仅有少数村留住了村集体资产，遇上改革开放的大好机遇，乡镇企业也就异军突起，从而带动农村经济飞速发展。可好景不长，新一轮村集体企业改制又开始了，大量村集体企业私有化，村集体经济再度空心化。而且事实证明，温州模式比苏南模式强。这又是一个值得深思的问题，公与私会随时代变迁而成为一种循环。第三，资源空心化空心村仅仅是一种外在
15、特征，而医疗、教育、文化等资源都空心化，这是农村空心化更深层次的本质特征。因为中国是传统农业国，中国必须集中财力去发展工业和城市，所以国家把重心移到了城市，放在工业上，把钱都投向城市，将城市培育为发展中心。中心对资源天然就有一种极强的集聚效应，结果导致所有资源都向城市集聚，同时也把农村的资源给抽空了，所以农村日见衰败。失去了中心的农村，出现空心化是必然的。由此可见，农村违法建房所标识的村庄空心化，是一种村庄外在特征和内在本质都变空的空心化。四、新农村建设对策研究农村违法建房仅是一种现象而已，透过现象看本质，本质才是一种规律性问题。农村与城市到底差在哪儿，差就差在失去了中心。这是新农村建设必须先
16、搞清楚的前提，也是认清农村为什么衰败的先决条件。现在国家重提新农村建设，并实施“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略，就是要重新树起农村这个发展中心。因此，破解农村空心化的最好办法就是反其道而行之，重树农村这个发展中心，农村有了这个中心自然就会实心化。如何建设社会主义新农村，笔者认为：第一，创建中心机制机制是解决体制的最好办法，实心是解决空心的最好办法，两者合一，创建中心机制，这是最佳选择。那么如何重建这个中心，笔者认为：产生凝聚力最关键的要素是政治，凝聚力最强的要素是经济，形成凝聚力的核心要素是文化，三种要素的有机整合形成的中心，天然就有一种集聚资源的功能，这就是中心机制。第二，把行政中心下移到村现在提新农村建设，往往又把中心村建设给忘了。其实，新农村建设与中心村建设是完全一致的，中心市建设、中心镇建设、中心村建设是一个完整有机体系。乡镇体制改革就是建设中心镇与中心村的配套改革。有学者认为，现行的行政管理体制是一种万能管理体制，而现实正如某乡镇书记所说的那样，乡镇就是生产队，而民主集中制是一种集中民主制，事实就是一种领导万能管理体制。分重点重建镇村两级中
