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1、金华城市管理存在的问题及对策金华城市管理存在的问题及对策陆建家近几年来，金华城市建设迅速发展，城市化进程日益加快，市区建成区面积近50万平方公里，已接近大城市的规模。但是，与之形成反差的是，城市管理工作相对滞后，跟不上城市建设和城市化进程的步伐，严重制约了城市总体功能的发挥和城市品位的提升，损害了金华城市形象。最近，我们带着这个问题进行了专题调研。现将调研情况综述如下：一、我市城市管理工作中存在的主要问题。一、我市城市管理工作中存在的主要问题。1、对城市管理工作的重要性认识不到位。重建轻管是金华城市发展的通病。群众形象地称之为“规划是纸上工程，建设是形象工程，管理是虚无工程”。少数领导干部对城
2、市管理工作的重要性认识不到位，缺乏经营城市的理念，短视城市管理的作用和价值，认为城市管理只不过是赶赶小摊子，扫扫垃圾而已，看不到城市净化、美化、绿化、变化，人居环境好，就能招商引资，城市资源就能增值的一面。强调先建后管，或以建代管。因而对城市管理工作摆不上位置，舍不得投入。导致城市管理的思维观念和运作模式始终是问题式、突击式、应付式、表面式的，治标不治本。这几年来，金华城市长高了，变大了，现代化了，可是环卫工人却还是在用扫帚扫马路，用三轮车，手拉车运垃圾，其落后的作业方式和工具严重滞后于城市的建设和发展。2、城市管理体制不顺。我市城市管理体制进行过多次调整，先后成立过城市管理办公室和城市管理局
3、，这些机构的设置，在全省处于超前地位，对于加强城市管理，促进城市现代化建设发挥了重要的作用。然而随着城市化进程的日益推进，我市现行的城市管理体制却越来越不适应城市发展的需求。一是职能交叉，责任不明。城市管理是一项综合性的管理工作，涉及的部门众多。目前，建设、规划、工商、公安、卫生、环保、文化等部门和婺城区、金东区、开发区、双龙风景区以及下属的街道（乡镇）都不同程度地承担着管理城市的职能。无论市级管理部门之间还是市、区政府之间，都存在着职能交叉重复现象，一件事大家都在管，各自为政、互相扯皮；二是“头重脚轻”，权力过于集中。计划经济体制下形成的市级机关权力过于垄断，使区和街道难以承担城市管理的重任
4、，出现了一些违章行为有权的看不见，看见的无权管的现象。三是执法主体散乱，各自为政，分头执法，形不成合力。城市管理涉及到相关多个行政执法部门应执行的法规规章，市区共有13支执法队伍，各自执法，有利的事争着上，无利的事不愿理，难以治理“城市违章综合症”。群众形象地称为“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。3、城市基础设施建设不足。主要表现在：一是规划滞后。在城市规划中，没有配套规划布局合理，功能完善，数量充足的公益设施。而且，由于规划的严肃性不够，监管力度不大，已规划了的公益设施也不能保证建设到位。二是市区道路网络不畅。市区“断头路”，“丁字路”较多，交通拥挤处没有人行过街天桥，造成道路交通堵塞。三是
5、道路地下管线建设滞后。如电信、供水、燃气、电力等没有配套到位，经常发生开挖现象。四是公益性基础设施不足，欠帐太多。如停车场，公厕，垃圾中转站建设和沿街果壳箱设置等远远达不到要求。按照建设部的要求，市区需要建公厕120座，实际只有74座，缺口46座；需建垃圾中转站49座，实际只有18座，缺口31座。市区垃圾卫生填埋场三期工程建设，按设计要求投入需资金2000万元，既是不考虑排污因素，按最简单的要求施工，也需要投入资金800万元，但是实际上市政府只投入了200万元，资金缺口相当大。4、对城市管理工作的投入不足。近三年来，我市城市规模以每年5平方公里的速度增长，城市建设投资达50多亿元，超过以前10
6、年的投资额。但是在城市管理上的投入却远远低于这个比率，城市管理人员和经费严重紧缺。从道路清扫保洁上看，市区婺城区、金东区、开发区三个环卫处共承担 304万 m2的道路清扫保洁任务，按照省建设厅规定的定额标准，需要环卫工人1200人，实际只有698人，缺口502人，人员和经费严重不足。从城市管理队伍看，市开发区城建监察大队编制只有10人，管辖23平方公里的城市面积和70条道路，人均管理2.3平方公里城市面积和7条道路，严重超负荷工作，其管理的力度和效率可想而知。5、城市管理缺乏长效性，难点问题久治不愈。由于城市管理的动态性、反复性，加之管理人员和经费的不足，城管人员在城市管理中往往是打“突击战”
7、、“疲劳战”，形不成长效管理的格局，一些长期困扰城市环境面貌的突出问题没有得到有效地遏制。主要表现在：一是乱扔乱倒垃圾和固体废弃物；二是违法占道经营；三是乱停乱放车辆；四是城市“牛皮癣”；五是“门前三包”不落实；六是城乡结合部卫生状况差；七是违章乱搭建。除此外，在城市管理中还有一个最突出的问题没有破题，就是在对个人违章行为的处罚上是一个空白。由于市民素质不高，一个人扫、一个人管，几十个人乱扔乱丢的现象普遍存在，出现这边扫了那边丢，这边净了那边脏的状况，执法人员根本没有精力来管，严重影响了市容环境的整洁。6、城管执法环境差，执法难度大。在众多的行政执法部门中，城管执法的难度是最大的。一方面由于城
8、市管理的对象成份复杂，一些人文化程度较低，法制意识淡薄，认为自己不偷不抢，做生意不违法，当执法人员依法进行管理时，跟执法人员胡搅蛮缠，甚至破口大骂，阻挠执法。另一方面因为城市管理的对象大多是弱势群体，部分人生活确实困难，以流动经营作为谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工作生活环境，但又受同情心驱使，盲目同情违章经营者，片面指责城管执法人员，在一定程度上助长了被管理者的抵触情绪。再就是法律法规赋予城市管理的强制力不够，城管执法部门对一些抗拒不执行处罚决定的违章户没有强制手段，尽管执法人员打不还手、骂不还口，但还是经常发生阻挠执法、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。据不
9、完全统计，我市城建监察支队在1998年至2001年的执法管理中，遭遇各种阻挠执法、抗拒执法的事件就达200多起，队员被打伤30多人次。二、解决问题的对策二、解决问题的对策1、提高各级领导对城市管理的认识，把政府履行城市管理职能摆在突出的位置。首先，要确定城市管理优先的战略地位。做到认识上优先把握“三个关系”：即城市管理与城市建设的关系，克服重建轻管的低层次发展观；城市管理与经济建设的关系，确定城市管理也是生产力的观念；城市管理与精神文明建设的关系，明确城市管理水平就是城市文明程度的典型体现和集中反映。其次，要把城市管理纳入社会经济发展计划和政府目标管理。坚持“规划一支笔、建设一张图、管理一盘棋
10、”和“高起点规划，高质量建设，高效能管理”的原则。统筹安排分步实施，把城市管理同城市建设一起纳入社会经济发展近、中、远期规划，并作为政府工作目标，做到城市管理规划有蓝图，任务有指标、管理有规范，工作有考核，效果有评价，责任有奖惩。实现城市管理工作计划与任务，定性与定量，务虚与务实的方略性调整。2、理顺城市管理体制，明确管理职能。根据我市区划调整的实际，结合城市管理工作的实践，城市管理必须实行“两级政府，三级管理，四级网络”的体制。基本思路：一是加强城市综合管理，变多头执法为综合执法；二是加强分级分层管理，充分发挥区、街道和社区管理城市的积极性和主动性；三是加强属地管理，科学界定市区事权范围，将
11、城市管理的重心下移，下放事权，突出块块的作用；四是加强社会监管，鼓励和组织各界群众参与城市管理。3、相对集中行政处罚权，实行城市管理综合执法。目前，相对集中行政处罚权，开展综合执法已成为各地探索城市管理新路子的一个热点。综合执法既是加强城市管理、提高行政执法效率的一项后重要举措，也是贯彻落实依法治市、全面推进依法行政的要求。根据我市的实际情况，建议按照“二级政府，三级管理、四级网络”和管理“重心下移”的要求，成立市、区两级城市管理综合执法局，作为综合执法的主体，并建立统一的执法队伍，相对集中行使市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪音污染和建筑施工噪声及城市饮食服务业
12、排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为等方面法律、法规、规定的全部或部分行政处罚权。综合执法实行“统一领导，分级管理，分区负责”。变多头管理为统一管理，变多家执法为综合执法，减轻群众负担，提高执法效果。同时，由于集中的仅仅是处罚权，有关部门仍要行使好管理职能，发挥专业部门前置管理的优势。4、加强城市规划，建设和管理，完善城市公益设施建设。在我市新一轮城市总体规划的基础上，要抓紧进行城市道路交通网络、供水排水、环境卫生、园林绿化等专项规划和城市控制性详细规划，分区规划的编制工作。根据规划及时建立城市公益性基础设施项目库，以规划建设的时序来安排指导基础项目建设的先后顺序，
13、切实改变项目建设的随意性。同时，要依法强化规划管理，维护规划的严肃性。规划一经确定，任何单位和个人都无权干预，更不能随意更改。要进一步加强对建设项目的管理，未编制控制性详细规划的地块不得出让，转让和开发，任何项目都不得突破红线和绿线。要进一步加大城市管理的力度。在管理过程中，必须克服畏难和同情心理，对那些屡罚屡犯的决不能手软，通过重罚强行规范他们的行为。同时要正视相当一部分下岗职工和外来人员靠摆摊设点为维持生计的现实，一方面采疏堵结合、先疏后堵、边疏边堵的办法，坚持“既照顾群众，又靓丽城市”的原则，在不影响交通和行人的地段划出一些夜市摊区、水果摊区、卤菜摊小商品摊区、修配摊区，为下岗工人和外来
14、人员等弱势群体提供经营场所，解决他们的后顾之忧，减轻管理的压力。另一方面要强化对无证经营和乱扔垃圾等个人违章行为的处罚力度，解决城市管理中的热点、难点问题。5、运用经营城市理念，建立城市管理多元化的投资渠道。要彻底改变以往城市管理靠政府财政拨款，有多少钱，办多少事的单一投资模式。由单纯管理城市向全方位经营城市转变，用经营城市的观念和市场经济的办法筹集城市建设和管理资金，做到取之于城，用之于城，以城养城，以城管城。首先，要以经营的眼光规划城市，强化城市的特色，塑造城市品牌，优化城市的生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率的最大化。其次，以经营的手段建设城市，善于利用市场机制、利用过去，现在和将
15、来的资金发展城市。再次，要以经营的方式去管理城市，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本，人力作用资本及相关衔生资本进行集聚和重组经营，并把营运收益重新投入到城市建设和管理，实现城市的自我滚动、自我积累、自我发展、自我增值。6、建立高效能的城市管理运作机制。一是要建立目标管理责任制。将城市管理的总目标层层分解到每一个管理环节，市、区、街道、社区层层签订责任书。把城市管理纵向管理与横向管理用责任状连结起来，构造一张可测量、可控制、可监督的城管网络，消除职责不清，相互扯皮，交叉管理和无人管理的现象，实现城市管理制度化、科学化、长效化。二是建立社会参与机制。要建立政府主导、社会参与的城市管理机制
16、，实行市民听证制度，让市民从决策，执法，监督全过程参与城市管理，实现城市管理社会化。三是建立综合考核监督机制。建立行政监督机制，把城市管理绩效作为考评各级政府和相关责任人政绩的主要指标。建立人大、政协评议监督机制，邀请人大代表、政协委员评议，指导城市管理工作。建立群众监督机制，通过投诉信箱，热线电话、群众接待日等形式，随时接受群众监督。建立舆论宣传监督机制，利用报纸、广播、电视等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。7、强化市民教育和舆论宣传，营造良好的执法环境。（1）坚持以人为本，广泛、深入地开展宣传教育活动。人是一切工作的最终决定因素，城市管理的效果最终取决于市民素质的提高。必须坚持以人为本的原则，运用各种途径和方式强化对市民的宣传教育。各新闻媒体要充分关注城市管理工作，大力宣传城市管理的法律、法规，使广大群众能认识城市管理的意义，了解城市管理的相关法律法规，树立“城市管理人人有责”的责任感，理解城管人员的工作，并积极支持、主动参与城市管理工作，自觉维护好城市环境卫生秩序，抵制违章行为，共同塑造金华城市的良好形象。（2）建立健全执法保障机制。一是财政保障。市、区财政要在经费、设施、装备上
