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1、关于我省建立以权属管理和用途管制为核心的关于我省建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制的若干思考现代土地管理体制的若干思考一、三中全会和一、三中全会和“三大战略三大战略”给河南在土地改革问题上先行先给河南在土地改革问题上先行先试提供难得机遇试提供难得机遇十八届三中全会研究通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定 ，就全面深化改革开放若干重大问题做出了明确部署，对未来十年改革指出了明确的路径和方向，再一次用实际行动向海内外昭示了新一届中央领导集体在推动改革开放上的坚决态度和强烈信心。其中土地制度的改革部分虽然着墨不多，但是由于其关系到 18 亿亩耕地红线和国家粮食安全、中央地方财税体制
2、、新一轮城镇化进程、房地产市场平稳健康发展等一系列热点问题，作为牵一发而动全身的三大改革突破口之一无疑是本轮改革路线图中的一大焦点。以市场化改革推动城镇化建设，以政府职能转变释放改革红利，是本届政府施政的两大重要着力点，现行土地管理体制的改革深化也始终贯穿着这两个方面的重要内容。允许农村集体土地直接入市，构建平等进入、公平交易的土地市场；建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制，充分体现了“政府要把不该管的坚决放给市场”和简政放权事前加强规划、事后监管问责的市场化改革总体思路。借助着国家中部崛起战略和中央支持河南“三大战略”的东风，在历届省委省政府的正确领导和一亿河南人民的共同努力下，
3、河南作为中西部地区后发省份，在为国家粮食生产九连增做出重要贡献的同时，近年来工业也在不断崛起，城镇化不断加速，富士康等一批大型工业项目相继在河南落地，以郑东新区为代表的城市新区不断膨胀，土地资源日益稀缺，土地供应捉襟见肘。据测算， “十二五”期间，我省平均每年的建设用地需求 80 万亩，而国土部每年配给河南的用地指标只有 25-30 万亩，巨大的土地缺口已经导致城市建设受限，农业集约受难，工业发展受阻，人多地少的矛盾和发展空间的制约，已成为我省“三化”协调发展最现实也最紧迫的难题。土地困局本来就是个大难题，而传统农业大省、国家粮食基地的现实和定位，又让河南在土地领域的探索格外谨慎。河南向全国人
4、民做出了“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化三化协调科学发展之路”的庄严承诺，倒逼我们必须在土地管理体制改革方面不断探索，中原经济区上升为国家战略，迫切要求河南在国土资源科学有效利用方面实现重大突破。虽然中央对新一轮土地制度改革的方向已经明确，但是三中全会报告只提出一个框架性思路，而具体细化方案和最终落实到政策上还需要时间打磨。由于土地问题的复杂性和敏感性，加上各地情况不同，中央对土地改革的困难和阻力有着清醒的认识，新一轮土改的力度、进度应该还是渐进性的，农地流转的试点也不会是“一刀切” ，而将仍是“自下而上”的改革路径，兼顾顶层设计和基层创新的同时经
5、过地方试点突破来推动土地流转的逐步推开。广东、浙江嘉兴、温州、重庆、成都等地近年来已就农村集体建设用地流转、宅基地房屋抵押贷款等统筹城乡发展的政策谨慎实验多年，进行了先期探索和有益的尝试。国务院批复中原经济区规划中赋予我们就创新“三化”协调发展体制机制进行大胆探索，推进关键环节和重点领域改革先行先试的优越条件，如何用好用足稳妥推进人地挂钩试点和统筹城乡发展等相关政策，在土地问题上率先寻求破局，形成体制政策新优势，既是促进我省“三化”协调发展的必然要求，也是为全国同类地区创造经验的现实需要。二、三中全会关于二、三中全会关于“建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地建立以权属管理和用途管制为核心的
6、现代土地管理体制管理体制”文件精神解读文件精神解读以耕地保护为目标，以用途管制为核心，以有偿使用，也就是市场化配置为方向，以产权管理为基础的现行土地管理制度顺应了整个市场经济改革的方向，支撑了改革开放 30 年城镇化、工业化和农业现代化的进程，为中国经济30 年的高速增长建立了坚实可靠的土地基础，基本上符合中国国情。但也存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。三中全会提出了以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革的重大命题，改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变，标志着以农村集体建设用
7、地入市和征地制度改革为目标的新一轮土地改革即将吹响号角。在盘活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一轮土地改革的核心在于打破土地二元结构限制。事实上早在今年元旦，前国土部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上就表示，今年国土部的重点工作之一是深化土地管理制度改革，要深入推进征地制度改革试点，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。集体土地确权、流转试点等工作也在各地展开。三中全会有关土地制度改革报告的六条政策措施中最后一条专门提到了建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。并就制定强化土地利用规划刚性、加强土地权属管理、取
8、消土地指标审批、建立权责对等的中央地方土地管理责任制度四个方面勾勒出了未来我国土地管理体制改革的整体思路。现就这四个方面的政策举措尝试做一一解读。一、制定国土空间规划体系，强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实一、制定国土空间规划体系，强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制用途管制党的十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业总体布局，部署了优化国土空间开发格局等四大任务，提出了努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的重要目标。未来一个时期，我国资源需求刚性上升与资源供应刚性制约的矛盾将不断加剧，生产力布局与资源环境承载力的矛盾将进一步
9、突出。土地是财富之母，是最重要的自然资源，国土是生态文明的物质基础和空间载体，必须珍惜每一寸国土。优化国土空间开发格局，需要做好顶层设计和总体规划，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。国土规划是最高层次的国土空间规划，具有综合性、基础性、战略性和约束性，对区域规划、土地规划、城乡规划等空间规划及相关专项规划具有引领、协调和指导作用。由于过去土地利用总体规划由国土资源系统编制实施，城市发展总体规划由地方住建系统编制实施，产业发展总体规划由发改委系统负责编制实施，由于缺乏最上位的国土空间规划整体指导，各种规划之间部门色彩过于浓厚，三种规划之间的统筹协调往往出现问题，导致土地利用总体规划实施刚性不
10、足，土地用途管制约束不力的问题时有发生，全国国土资源领域违法形势严峻，土地违法违规案件连续多年居高不下。今年初，经过历时两年，由国土资源部和国家发改委牵头，财政部、环保部、住建部等 28 个部门的协调与配合，国土资源部公布了经国务院批准的全国国土规划纲要(20112030 年) ，对中长期国土空间开发形势做出了深入研判，确定了未来 20 年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标，确立了城市化、工业化和农业现代化同步发展的国土集聚、集中开发总体格局，明确了人口、城镇、三次产业和重点区域发展等在国土空间的开发引导，明确了不同层级的人口集聚区域和城市的发展方向、定位，并确定实施差别化的国土空
11、间开发利用和保护政策。全国层面的国土空间规划纲要已经出台，当务之急，是根据全国国土规划刚要和全国主体功能区规划要求，在此基础上启动区域和地方国土规划的编制，制定完善国土空间规划体系，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行综合部署。只有坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，才能构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，只有控制开发强度，调整空间结构，强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制，才能促进生产空间集约高效、生活
12、空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。二、加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系二、加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，才能构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局， 国土资源是生态文明的物质基础和空间载体，。在此基础上，启动区域和地方国土规划的编制。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带
13、乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。大力推进生态文明建设努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。（一）优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，
14、建设海洋强国。二、加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系二、加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系三、逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的三、逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度土地管理责任制度土地是财富之母，是不可再生资源土地开发利用管理三、构建我省现代土地管理体制的若干政策建议三、构建我省现代土地管理体制的若干政策建议国土资源部在新一轮制度改革的讨论中，人的城市化往往被一笔带过，而土地的非农使用即城市化使用却吸足了眼球。我国原有的土地财政和征地模式当然要做重大改革.实践中政府推行的“同地同价”，即不分公益非公益，都按一个价统一
15、征收补偿的原因。严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度呢其可能从地方试点突破日前，有关土地管理制度改革的消息再度引发 A 股市场高度关注。有机构分析人士表示，上海自贸区的设立，已展示了政府改革的信心和决心。作为新型城镇化建设的重要突破口，土地改革有望在三中全会前后提速，制度红利值得期待。业内人士认为，新一轮土地改革的核心是打破土地二元结构限制，进一步推进农村土地改革。短期来看土地资源较多的企业有望迎来资产重估机会;而随着农地流转规模扩大，农业服务、城镇化建设及绿色环保产业等都可能受益。土地资源价值重估土地资源价值重估业内人士认为，在城镇化的推动下若土改制度出现突破，短期来看三类拥有土地资源的
16、企业有望迎来新一轮资产重估。一是受益集体用地流转放宽，拥有农地、林地储备的企业。二是拥有大量城镇土地储备，未来土地存在农转商用的可能。三是受益存量城市建设用地优化，自有工业用地转为商业用地的工业企业公报紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。决定（11）建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。六、健全城乡发展一体化体制机制城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。（20）加快构建新
