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1、我国竞争政策与竞争立法分析论文我国竞争政策与竞争立法分析论文 摘要：中国入世后将全面参与国际经济合作与竞争，进一步向亚洲和世界开放。为此，WTO 的贸易自由化原则，透明度原则，公平竞争原则及其他规则都将适用于我国的市场经济，这就要求我们必须建立保证市场经济运行的竞争法律制度，并且使这一制度与 WTO 规则相符。本文从我国竞争政策与竞争立法的定位来论述建立和完善我国竞争法律制度的重要性和迫切性。关键词：WTO，竞争法，竞争政策，立法中国加入 WTO，意味着我国的经济制度将彻底接受市场经济制度。正如江泽民主席所说， “中国加入世界贸易组织，标志着中国的对外开放进入了新阶段。中国将在更大范围和更深程
2、度上参与国际经济合作与竞争，进一步向亚洲和世界开放。中国将恪守承诺，有步骤地扩大对外开放，不断完善法制，创造更加公平透明的市场环境。 ”如此，WTO 的贸易自由化原则，透明度原则，公平竞争原则及其他规则都将适用于我国的市场经济，这就要求我们必须建立保证市场经济运行的竞争法律制度，并且使这一制度与WTO 规则相符。为此，我们应根据 WTO 法律原则定位我国的竞争政策与竞争立法，按照市场经济的要求确立我国竞争法的基本原则，以建立和完善我国的竞争法律制度。从法理的角度看，入世后我国竞争法律制度的建立取决于竞争政策的定位，因为一国的竞争政策是竞争法的依据。一般认为，一国的竞争政策反映了国家在特定时期的
3、经济政策。国家根据不同时期经济政策的需要，从不同角度侧重于其经济政策的导向和重点。例如，通过其产业政策、贸易政策、投资政策、技术政策、货币政策、财政政策、分配政策、环保政策来实现其不同的经济政策。无论哪一种政策，就规范一个社会基础的市场经济运行的竞争而确定的政策，是一个国家最基本的经济政策。我国从20 世纪 80 年代进入改革开放以来，已陆续制定和颁布了一些竞争政策、法规和规章。如 1980 年国务院常务会议通过的国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定 ，这是我国第一个专门调整竞争关系的行政法规，首次肯定竞争对于搞活经济、满足人民需要和加快四化建设具有巨大的作用。自这一“暂行规定”后，我国
4、的竞争法律开始受到重视，各地区、各部门都相继制定了有关保护竞争的政策和法规。1984 年在党的十一届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定中再次强调建立竞争法律制度的重要意义， “决定”指出：“竞争中可能出现某种消极现象和违法行为，各级有关领导机关对此必须保持清醒头脑，加强教育和管理，认真注意解决好这方面的问题。 ”80 年代一系列有关改革的决议、规定、法规反映了我国经济改革对市场经济运行机制的初步探索。可见，提倡竞争、保护竞争是我国建立市场经济制度的核心内容，也是我国的竞争政策。进入 90 年代以来，随着经济改革的深入，我国的经济政策与竞争政策作了某些调整，其主要标志是我国制定了第一部
5、专门的竞争法律。1993 年制定的反不正当竞争法在某种意义上反映了 90 年代初我国的竞争政策，即制止市场经济中常见的不正当竞争行为以规范改革开放后提出的社会主义市场经济目标模式。正如反不正当竞争法第 1 条规定：为保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，制定本法。若干年之后，随着我国市场经济日趋完善，市场竞争日益激烈，许多不正当竞争行为以不同方式扰乱了市场经济，这使已有的法律缺乏调控，难以发挥规范市场秩序的作用。90 年代未，我国的经济改革从面向国内改革转向接规国际市场，以入世为契机提出建立符合 WTO 体制的市场经济机制。在党的十
6、五大报告中指出：“健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。 ”十五大报告中还指出， “要健全财产法律制度，依法保护各类企业的合法权益和公平竞争，并对它们进行监督管理。 ”这些表述反映出国家对今后发展的经济政策，这也为竞争政策的定位指明了方向。就目前来说，我国的竞争政策是着重于建立一个开放、竞争和全国统一的大市场。正如我国竞争法专家王晓晔博士所说：“为了给企业创造公平的竞争环境，使社会主义市场经济能够健康有序地向前发展，我国亟需建立反垄断的法律制度。 ”鉴于我国正处于从计划经济转向市场经济，我国
7、的反垄断法应该既反对经济垄断，又反对行政垄断。可以这样认为，我国今后几年的竞争政策将以反垄断为主，反对限制竞争的行政垄断、禁止严重限制竞争的横向协议和纵向协议、禁止滥用市场支配地位和控制企业合并。如上所述，根据现行的经济政策我们在定位竞争政策时应考虑以下因素：首先，应定位竞争政策的目标。目标是宏观意义上的调控，具有指引、导向作用。竞争政策的目标可概括为两方面：其一，追求资源最佳配置，维护市场经济；其二，保护经济活动中的竞争体系，达到市场交易的公正和公平。从理论上看，竞争政策有广义和狭义两种含义。广义的竞争政策是指，影响一国国内或与其他国家间的竞争条件或竞争环境的政策，其适用领域主要是国内市场。
8、一般来说，广义的竞争政策包括：禁止反竞争的商业行为；排除限制竞争的政府管制；重新改造政府所设定的独占领域；商品、劳务、人员及资金在境内及境外的自由移动；遏止滥用市场力量的垄断行为。狭义的竞争政策是指，各国竞争法的立法及其实施情况，一般是指反不正当竞争法和反垄断法。这两部法律所规范的范围主要是：直接的价格控制；横向协议、纵向协议、合并控制等；垄断及滥用市场支配；差别待遇、搭售等其他不公平竞争行为。我们应根据这些目标来确定竞争立法。其次，应协调竞争政策与贸易政策的互动关系。确定了竞争政策目标后，在具体实施时还应考虑竞争政策与贸易政策的互动关系，并及时进行调整。事实上，一国在确立竞争政策时总会考虑到
9、本国的贸易政策，因为贸易政策与竞争政策彼此是互动的。这种互动表现为二方面：一是冲突性，一是互补性。竞争政策与贸易政策的冲突一面是基于两者的基本理念和价值取向不同。例如，竞争法保护或鼓励“竞争”，并以保护消费者的利益为宗旨；而贸易规范除考虑竞争因素外，还纳入其他价值观念，既有经济性质的也有政治性质者，它以保护国家利益为目的。如此，在某一个具体问题上，其评判的角度有所不同。例如，对于低价销售行为，从竞争政策的角度来看，只要其行为并不具有掠夺性滥用市场支配地位，并将其有效率生产的利益分享给社会大众，这是值得鼓励的；而从贸易保护政策的角度，为确保其他竞争者不受伤害，却会课征反倾销税予以制止。除了存在冲
10、突以外，竞争政策与贸易政策常有互补性。贸易政策与竞争政策有时有共同的目标，即都为了保证贸易自由与公平竞争，最终使消费者获利。为了达到这一共同目标，二者经常存在互补功能。例如，竞争政策的主要目标，在保护、鼓动“竞争”，最终希望消费者得以享受价格较低且品质较好的产品或服务；而贸易政策在于通过各国降低关税及取消非关税贸易障碍，开放其国内市场，使其他国家的货品与服务得以相互流通，进而有利于各国的消费者。可见，两者的互补功能十分明显。贸易与竞争政策的互动关系在近年来受到关注，是基于以下两个原因：第一，虽然竞争政策或竞争法已逐渐被各国认可，但竞争法的作用仍然有其局限性。这是因为，竞争法的适用范围首先在确保
11、国内市场的交易秩序与公平竞争，进而保护本国的消费者利益。一国竞争政策的基本理念是在创造“国内”市场的竞争环境，以提升“国内”资源的使用或配置效率。如此，各国竞争法所规范的限制竞争行为或不公平竞争行为，大多以国内市场交易活动为对象，很少扩及国际市场的交易行为。第二，在 WTO 框架下各成员方的关税壁垒消除后，非关税壁垒问题仍然存在。其主要原因是，多数国家的国内市场普遍存在反竞争的规定，或私人反竞争的商业行为，这使货物与服务虽可以自由进出国境，但仍无法进入他国市场，这一问题在乌拉圭回合结束后更为凸显。因此，WTO 成立后除继续对乌拉圭回合谈判成果加以追踪外，考虑到贸易与竞争关系的重要性，而各国在这
12、一领域的意见又分歧较大，于是成立了贸易与竞争互动工作小组，专门针对相关问题进行讨论，希望能够藉此缩小差距，最终能达成国际共识，建立一个在 WTO框架下的与贸易有关的竞争协议。第三，应明确竞争政策在宏观与微观方面的具体内容。竞争政策的宏观调控与微观指引是一个国家竞争政策的具体体现。入世后我国的竞争政策应包括以下具体内容：1、明确竞争者具有平等的主体资格。无论是来自国内的竞争者还是国外的竞争者，其主体资格在法律上是平等的。如国有企业与民营企业、内资企业与外资企业、以及不同地区如东部地区与西部地区等，在市场竞争中他们应得到同样的机会，享受同样的待遇，适用同样的法律。目前，对于内资企业，我国仍然存在以
13、所有制为标准划分企业类型。如，关于全民所有制工业企业法 、 乡镇企业法 、 私营企业法 ，根据这些法律、法规及相应的规章，对企业进行身份区分，给予不同的待遇。国家对国有企业给予特别的待遇，使其在融资、减债、进出口等方面受到特别的优惠，其结果是使国有企业至今不能成为独立的市场主体，缺乏市场竞争力。对于外资企业，我国现行法律仍然存在超国民待遇或低国民待遇的规定，这显然与与贸易有关的投资措施协定中的规定不符，这部分规定将是我们修改、完善的重点内容。此外，根据“市场准入”原则，我们还应该明确竞争者获得一般意义上的竞争资格与竞争权利的前提条件和进入特定领域与范围的竞争者应具备的前提条件。这是指在明确竞争
14、者平等地位的同时，也应该明确某些法律允许的特定保护对象，这是对主体资格的特殊要求。所谓特定的保护对象是指，某些在市场竞争中处于劣势的竞争者“优胜劣汰”机制的运行，往往会给其他竞争者带来负面影响，如导致中小企业的破产与劳动者的失业等。因此，竞争政策应反映对经济实力弱的中小企业的特殊保护。与此同时，界定竞争者可占有市场的产品生产与销售的数量及其比例，适当控制竞争者的经济实力的规模，为中小企业的生存与发展提供竞争的可能与空间，以缓和因过度竞争而产生的社会矛盾。2、明确竞争的领域与范围。我们应根据 WTO 对成员国的要求和我国对入世的承诺，逐步开放国内市场。现阶段我们应根据“市场准入”原则来界定我国国
15、内的竞争领域与范围，其中包括确定竞争商品与服务的种类及其价格构成，划分竞争的行业、部门、地区，以及相应的条件。例如，1995 年国家计委、国家经贸委和外经贸部联合发布了指导外商投资方向暂行规定和外商投资产业指导目录 ，这是我国首次以法律形式对外公布鼓励、允许、限制和禁止外商在华投资的范围。根据规定，目前禁止外商投资的具体领域是：新闻业、广播影视业、军用武器生产业、以及我国具有优势的传统轻工业及国家保护的动植物资源及稀有的优良品种、绿茶、种茶等。随着我国经济的发展，在限制、禁止外商准入的行业时我们应仔细衡量外资进入的利弊，及时进行调整、放宽。如在某些领域可以灵活掌握，只要不危及国计民生的安全，对
16、促进这些产业的发展有巨大作用，可以有禁止改为限制，甚至允许。例如，在电信服务领域我国一直禁止外商进入。入世后，我国将同意外国投资者进入电信业。我国政府承诺，允许外资入注ICP，允许外商拥有所注资公司 49%的股份，2 年后可拥有50%的股份。3、明确我国法律所禁止的反竞争行为。反竞争行为主要是指，不正当竞争行为、垄断行为和限制竞争行为，一般是由一个国家的反不正当竞争法和反垄断法来界定其概念和种类。如何决定应该禁止的反竞争行为，取决于一国在特定时期的经济发展和竞争政策。我国在 1993 年颁布了反不正当竞争法，明确规定了 11 种不正当竞争行为，但我国至今没有颁布反垄断法，这使我国入世以后难于应付诸多的影响市场经济正常运行的垄断问题。例如，入世后，更多的跨国公司将通过并购或建立合营企业方式进入我国市场，跨国公司可以凭借其经济实力和产业优势取得我国的市场支配地位，进而滥用其市场势力，使我国原本薄弱的民族企业受到冲击，甚至倒闭。为此，一些有识之士已经呼吁应尽早颁布我国的反垄断法。 “我国当前制定和颁布反垄断法决不是未雨绸缪，更不是超前，而是我国现实的经
