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1、我国法律援助发展研究论文我国法律援助发展研究论文 内容提要：如何维护农民合法权益是近年来一直探讨的一个焦点问题。自 1994 年我国施行法律援助制度以来，我国在立法和实践等方面对法律援助工作进行了深入的探索，取得了一定的成效，但损害农民合法权益的事件仍然时有发生，相对于西方国家几百年的实践经验而言，我国的法律援助工作仍然存在较多弊端需要改进。笔者欲通过本文对我国法律援助的现状进行描述，对存在的某些弊端进行分析，以期实现我国法律援助工作的新飞跃，切实保障农民等弱势群体的合法权益。关键词：法律援助司法救助社会团体司法救助专项基金农民律师司法所一、法律援助的渊源及发展现状法律援助制度源自十九世纪的英
2、格兰。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。在英国，法律援助作为国家必须承担的责任和义务，其资金主要来源于政府拨款。1999 年获得司法公正法通过后，民事法律援助和刑事法律援助分别被两个新的计划所取代，即社区法律服务和刑事辩护服务。法律服务局也被法律服务委员会所取代，法律服务委员会的两个重要职能便是更好地控制预算和保证法律援助的质量。 获得司法公正法对英国法律援助体系最大的影响是将全新的合约制度引入了英国法律援助体制中。随着合约制的引入，英国提供法律援助的主体也发生了一些变化，只有那些通过法律服务委员会质量认定并与之签订合约的律师事务所和其
3、他法律服务机构，才能提供相关的法律援助服务。在民事法律援助方面，除原来的事务律师外，许多非赢利机构也能承担这项工作，前提是它们必须符合法律服务委员会制定的统一质量标准并获得法律服务委员会的合约。在刑事法律援助方面，法律服务委员会虽与所有符合质量要求的律师事务所签订合约，但并不完全依赖律师事务所从事该项工作1.为保证法律援助的服务质量，法律服务委员会设计了一套专家质量评分标准，用于评价不同种类的工作，提供者要想成为签约事务所，必须获得一定的质量分数。而对于疑难复杂案件，则采取了一些特别的措施保证质量，比如采用大案管理体系，与律师事务所单独签订合同，或建立专业名册制度，要求具有一定专业水平和办案经
4、验的律师才能参与办案。现代意义上的法律援助制度形成于本世纪中叶，它是世界经济发展、社会文明进步的必然产物。目前它已为世界上一百四十多个国家的宪法和一些国际公约确认为保障公民权利的一项基本原则。洛克说， “法律的目的是对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者”。法律援助制度是法制观念不断发展的结果，更是对平等的制度化的阐释。 “在西方法律传统中，法律被设想为一个连贯的整体，一个融合为一体的系统，一个实体 ，这个实体被设想为在时间上是经过了数代和整个世纪的发展。法律不是作为一个规则体，而是作为一个过程和一种事业2”。平等不成为信仰，法律平等不过是一种规则上的平等，而不会成为生活实践
5、。平等在伪法治国家仅仅是一种法律条文，而不是一种信仰，因此，不可能拥有自己诚实的司法实践。一般而言，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”3.与此相关的，平等保护往往通过三种渠道来完成：限制政府特权、法治原则、法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻平等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，平等保护背后一直起作用的是对平等的信仰。法律援助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现4.法律援助在国内外虽有许多种内涵界定，但其实质正如肖扬在 1996 年第 7
6、次部长办公会上所讲的：“法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神。 ”从援助主体上看，法律援助有狭义和广义之分，狭义的法律援助包括律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助，例如司法部关于开展法律援助工作的通知称“法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度”5；广义的法律援助指包括司法救助在内的人民法院、人民检察院、民间组织、律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助6.即广义的法律援助
7、包括狭义法律援助、司法救助和民间组织救助三大块内容。从受援主体上看，有学者认为法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者或残疾者提供的法律帮助，换句话说，为经济上贫穷，智能上低下，生理上残缺而需要法律援助帮助的人，提供免费或者减少收费的法律服务，以实现法律赋予公民的平等权利7.狭义法律援助的现状我国以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助萌芽始于 1992 年。1992 年 5 月，武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994 初，中国第一个由政府设立的法律援助机构“广州市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制
8、度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。2003 年法律援助制度的颁布，标志着我国建立起了真正意义上的现代法律援助制度。1996 年 3月刑事诉讼法第 34 条的规定，首次在法律上确认了法律援助制度。同年 5 月律师法第 41 条的规定进一步确认了法律援助制度。在近十年的时间里，法律援助事业迅速发展，为实现社会平等，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用，但也存在立法不统一、定位不明晰、经费管理混乱等问题。 法律援助条例已于 2003 年 9 月1 日生效施行，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是的混沌局面步入了法治轨道。特别是宪法修正案中对人权尊重和保护的进一步确认重申，以及政
9、府大力开拓执政为民积极推进政治文明的坚强决心和智慧的背景下，法律援助自身也获得了“法律援助是政府的责任”的勇气和高度。目前，我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。至 2005 年 12 月，全国已建立各级法律援助机构31298 个，法律援助专职人员 11377 人，其中职业律师约5029 人。1999 年至 2006 年 9 月，全国法律援助机构共受理各类案件 1224207 件，受援人员 2204403 人。自 1996 年以来，我国许多律师事务所也同时承接法律援助事务， 律师法和法律援助条例更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义务。近年来，法律援助机构组织律师等法律援助人员
10、办理各类法律援助案件迅速增长。据统计，1999 年，法律援助机构组织律师等法律服务人员办理的法律援助案件 91726 件，2005 年迅速增长到 253665 件，年增长率达到了 25%；1999 年受援人数为 190545 人，2005年增长到 433965 人，年增长率达到了 18%.狭义法律援助获得巨大发展的同时，我们也应意识到发展中所遇到的弊端和困惑。第一，与国外发达国家相比，我国法律援助整体水平不高。国外一些发达国家，对法律援助机构的数量和布局采取了量化的办法。例如在荷兰，政府要求保证申诉人 1 小时内能够到达最近的一个法律援助机构，5 公里之内就应该有一个机构可以受理申请。再比如美
11、国，联邦政府成立了法律服务公司，其大部分工作就是促使为每 1 万个穷人提供 2 个律师，以使美国各地都有法律援助 9.而在我国，截至 2005 年底，尚有 200 左右的县、市没有律师，全国每 10 万人才分享 1 名法律援助专职人员提供的服务，每 24 万人才分享 1 名职业律师提供的法律援助服务。在财政经费方面，西方国家每年大都会划拨巨额财政用于法律援助，例如英国与荷兰法律援助的年度财政拨款占当年国民生产总值的 1%，英国的法律援助开支是全世界最高的，约合每人 30 英镑，丹麦用于法律援助的财政拨款占当年国民生产总值的%.南非的法律援助经费全部由中央财政拨付，2005 年的法律援助经费合计
12、人民币4 亿 5 千万元左右，而当年南非全国总人口约 4 千余万，人均拥有法律援助经费近 10 元。而我国 2005 年度各级财政用于法律援助的拨款总额为 26220 万元，以我国 12 亿人口为基数，人均占有法律援助经费仅为元。第二，我国国内个区域之间发展不平衡。东部沿海地区经济发展较快，财政上用于法律援助的经费也相对较为充裕，与中西部地区差距较大。以 2005 年为例，广东省用于法律援助的总经费超过了 3000 万元，山东省首次超过了 2000 万元，浙江、江苏也均超过了 1500 万元，河南、上海、重庆、辽宁、北京、福建的法律援助经费均超过了1000 万元，上述 10 省法律援助经费总和
13、占到了当年全国法律援助总经费的%，而中西部很多省份当年用于法律援助的经费总额只有两三百万元。第三，律师和基层法律服务工作者参与法律援助的广度和深度都有待提高。美国法律援助制度的专家罗伯特。L.施潘根伯格认为， “没有至少为成本提供补偿，不存在来自法庭指定的没有数量限制的案件的压力的保证，私人职业律师中除了那些最没有经验的或最不合格的律师外，可能会一起放弃为贫困者提供辩护”10.据统计，2005 年全国 12万名专兼职律师共办理法律援助案件 108299 件，人均不到1 件，相当多的律师并未承办法律援助案件，这对法律援助工作来讲是一种资源浪费。第四，律师办案补贴增长缓慢，在一定程度上影响了律师办
14、理法律援助案件的积极性。全国尚有部分地区没有出台法律援助经济困难标准，或者制定办案补贴标准，仍有相当多的地区没有将法律援助经费纳入预算。导致这一现象出现的原因是多方面的，法律援助机构工作人员和律师办案费用补贴机制不一是重要原因。几乎所有地方的律师办理法律援助案件均是按照每案一定数值发放补贴，而法律援助机构工作人员办理案件所发生的费用采取的是“实报实销”的办法，实际发生的费用可能要高于办案成本11，这样就造成了许多律师自己贴钱办理法律援助案件的局面，加之中西一些地方办案补贴更本无法到位，大大影响了律师办理法律援助案件的积极性。最后，法律援助的社会捐助和行业奉献未能持续有效深入开展，法律援助资金过
15、分单纯依赖于财政拨款。一些地方挤占、挪用、截留法律援助经费的现象时有发生，影响了法律援助工作有效开展12.司法救助的现状司法救助又称诉讼救助，罗马法中称之为“穷人规则”13.海牙国际私法会议早在十九世纪末便开始关注国际司法救助问题，1896 年制定的海牙民事诉讼程序公约中就专门涉及到国际司法救助的问题，该公约历经修改，最终于 1980 年被国际司法救助公约所取代。我国当前的司法救助指人民法院、人民检察院等司法机关对因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼中产生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。司法救助作为一项司法阳光工程，在我国起步较晚，直到十一届三中全会之后才开始受到重视和
16、关注。新中国最早的关于司法救助的法律文件始于 1984 年最高人民法院颁布的民事诉讼收费办法 ，1999 年最高人民法院出台的人民法院诉讼收费办法补充规定第 4 条第 2 款正式提出了“司法救助”的概念。我国诉讼法中有关诉讼费用“缓、减、免”方面的规定，也是司法救助的体现。近年来，伴随着“和谐司法”、 “司法为民”等理念的提出，人民法院、人民检察院等司法机关纷纷开始探索如何通过司法救助为弱势群体服务，如何通过司法救助为构建和谐社会服务。2005 年最高人民法院和司法部联合颁布了关于民事诉讼法律援助工作的规定 ，紧接着，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合颁布了关于刑事诉讼法律援助工作的规定 ，这两个规定的颁布，对规范司法救助工作起到了指导性的作用。最高人民法院 2006 年 8 月 14 日公告施行的关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释更是对司法救助进行了里程碑式的发展，该解释第三条规定， “劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉
