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1、分享分享 工程建设项目中存在超（概）预算问题的分析与建议工程建设项目中存在超（概）预算问题的分析与建议近几年，笔者在工程建设项目审计中，发现所审项目中 60%以上项目普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达 100%以上。其原因主要存在决策计划、概算编报、招投标、设计变更、监理、施工、建设单位等方面原因。下面结合审计实践，分析存在超概预算、超计划投资问题的原因，并针对性地提出改善建议。一、存在超概预算问题的原因一、存在超概预算问题的原因 1、项目决策草率，后期问题多。实际中，在项目决策时因急于上马，或响应上级部门号召，往往是经有关领导简单商讨之后，就责成下级立即执行；而项目
2、并没有进行充分调研，广泛讨论可行性实施方案或者方案考虑不完善过于宏观，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，有的甚至重新翻工，形成损失浪费，增大工程造价。2、项目实施中，领导干预，形成变更。为了满足政府出台的新政策、新法规的要求，顺应新的时代发展理念，或出现领导更换，各级领导在视察工程中，不同领导有不同的意见，而工程承办人员必然对工程项目进行变更，来达到上级领导要求，最终又造成超概预算。3、项目设计脱节，造成施工变更。项目图纸在进行设计时，设计单位未进行实地调查，仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计，有的设计图纸甚至出现结构误差等，在图审时由于时间匆忙又没有审核出来，造成施
3、工图纸与实际出入，形成工程变更；项目设计时完成后，建设单位领导没有完成理解设计概念，为达到新的使用目的，在施工过程中施工方不得不进行变更工程，又会造成超预算投资。4、投资（概）预算编制不全面。部分项目批准的投资金额为估算金额，没有编制完整的概算书，更没有施工图预算，特别建设单位其他费用没有列入预算，比如：土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等，而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内。如某建设工程，批准的概算单位平米造价为 750 元，若加上其他费用，工程总造价要远远高于批准每平米造价 750 元，其超概算则不可避免。5、建设单位随意扩大建设规模，提高装饰标准。有的建设单位在未经
4、项目审批单位报批，有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工，而是随意增加建筑面积，先斩后奏，如：增加大量附属零星工程。有的单位为了办公舒适，脱离实际，随意提高装饰标准，导致工程项目超概算、超面积。6、资金到位差，工期延长，导致超概算。据调查，部分项目由于资金到位差，或者其他人为因素导致工期延长，进而出现人工、材料、机械等费用上涨，从而使造价增加。例如某局的办公楼建设周期长达 15 年，工程建设成本受市场因素影响发生了较大的波动，这些情况也导致了建设成本提高，超出了概算金额。7、工程监理缺位或无监理。在审计中发现，有的建设项目不设工程监理，有的形同虚设，导致隐蔽工程的签证很难核实其真实性，由于监
5、理人员的缺位和职责的不到位，因而形成工程的偷工减料、高估冒算，导致工程造价增加；监理人员在现场管理时，对项目实施盲目指导，进行局部调整或由于工作上的失误，致使工程返工，从而突破概算金额。8、施工单位技术水平低，返工率高。有的施工单位技术力量不足，机械设备落后，施工经验欠缺，而承揽项目超过其总体实力，导致在实际施工时，不能满足设计要求、使用目的或不符合规范要求，为了达到建设要求，不得不返工重修，或聘请技术专家，结果必然增长工程成本。9、施工单位低价中标，施工变更内容多。有的施工单位想尽办法，不惜一切代价中标，具体施工时为了增加造价，想尽各种办法，提出变更项目，由此必然造成超概算投资。二、针对上述
6、因素造成的超概算现象，提出以下改善意见二、针对上述因素造成的超概算现象，提出以下改善意见 1、增强法律法规意识，严把决策关。各级各部门要进一步增强财经纪律观念，充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性，在重大投资项目批复前，进行广泛论证，听取可行性研究报告，尽量杜绝决策失误。2、充分调查研究，严把设计关。在项目决策之后，控制投资的关键在于科学合理的设计。首先选择具备资质级别的设计单位，设计方案、设计目标要经相关领导，尤其是建设单位认可后，再进行设计图纸。设计图纸要经三级审核，确保设计图纸正确无误，使之更加规范，达到设计目的。3、加强建设项目跟踪管理，严把监督关。政府职能部门对已批复的在建工程要
7、进行事前、事中、事后全面监督，对发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的，一旦发现，严肃处理，并追究相关领导责任。4、建立健全（概）预算编制，严把预算关。在项目批复前，应认真编制项目（概）预算，项目预算应考虑周全，不漏编，进行科学评估，尽量接近实际投资，若无（概）预算，不予批复，并在施工时，有成本约束依据。5、规范招投标管理，严把中标关。凡符合招投标要求的项目，必须进行公开招投标，同时，确保招投公开、公平、公正，制止一些不合理投标行为，科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。6、确保资金到位，严把资金关。根据项目预算投资总额，积极筹措建设资金，施工前，要上报资金来源渠道及金
8、额，防止资金中断，拖延工期。同时，加大资金使用管理力度，杜绝损失浪费，防止截留、滞留、挪用、贪污等违法行为，确保资金安全、完整、有效。7、推行监理责任制，严把监理关。对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位，签定监理合同，明确规范监理职责与义务，有效运行监理控制制度，对隐蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理，完善签证手续，确保工程建设质量；充分发挥工程监理监督力量。8、加大处罚力度，严把审计关。根据审计法 、 审计法实施条例等固定资产投资审计相关规定，审计部门对工程项目依法进行概预算审计、竣工决算审计，未经预算审计不准开工，重大项目进行事中审计，财政据此拨付工程进度款；未经决算审计的项目不准进行
9、工程结算，财政也不予全额拨付工程结算款。对于建设项目存在的超概算、超规模、超计划投资，以及高估冒算，造成的损失浪费等违法违纪，相关部门要按规定严肃处理。由于超概预算现象的存在，如果不及时规范制止，任由其发展，必然导致投资规模扩大，投资速度过快增长，影响地方收支平衡，一定程度上出现通涨现象，给当地消费领域带来冲击，因此，解决超概预算问题不容忽视。http:/www.glxx.org/xuexi/2011942142_1.html政府投资项目概算管理若干问题研究 作者:丽水市发展和改革委员会课题组 类别:专题研究2008 年 6 月 11 日政府投资项目通俗地说，就是使用财政性基本建设资金及政府统
10、借统还投资或部分投资的项目。具有公益性、长期性、投资额大、社会关注等特点。在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。近几年来，丽水市的经济和社会各项事业得到了长足的发展，政府加大了对道路、桥梁等城市基础设施和教育、医疗、卫生、体育等公益事业的投入，切实改善了人们的生活，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益。但对已完工或部分完工的政府投资项目投资情况调查发现，多数建设项目都不同程度地存在超概算的现象，这已成为政府投资项目的一大顽疾。本文结合工作实际，就丽水市政府投资项目概算管理作一些探讨。一、丽
11、水市政府投资项目概算调整情况统计据近 3 年上报丽水市发改委要求概算调整的 2 4 个（4 个项目已审核未批复）政府投资项目情况看，政府投资项目平均超概幅度为 33.61%，超概幅度 70-100%的项目有 4 个，超概幅度 50-70%的项目有 5 个，其余项目超概幅度基本上在 30 -4 0 %。其中市本级要求概算调整的有 17 个，平均超概幅度为 37.86%,超概幅度 50%以上的项目有 9 个，占概算调整总数的一半多。但据不完全统计，还有大量的项目由于超概算依据不足、程序不合规，概算增加较大。项目概算不调整，决算不送审，不开展竣工验收，不办理任何手续，擅自投入使用。24 个要求概算调
12、整项目初步设计批复的时间分别为：2001 年 4个、2002 年 12 个、2003 年 6 个、2004 年 3 个、2005 年 1 个，多集中在 20 02-20 03 年，占到 2/3。从概算调整时间看，2005 年 12 个（4 个项目已审核未批复） ，20 0 6 年 8 个，2007 年 5 个，呈现逐年下降趋势。主要是，这几年市委市政府领导以及各相关部门越来越重视，加大对概算管理的力度， 关于加强市本级政府投资项目设计概算管理的意见 、 丽水市政府投资项目管理实施办法等一系列规范政府投资项目管理的政策性文件相继出台，明确了各部门的职能，使概算管理更加规范。严格执行浙江省政府投资
13、项目管理办法 ，加大概算审查力度，所有的政府投资项目工程概算均委托市财政投资工程预决算评审中心或专业的咨询评估机构审核，利用专业的人才对概算进行评估审查，对提高概算的精确度起到了一定的作用。二、影响政府投资项目概算增加的几大因素不同的建设项目，由于自身性质和建设期所处的时间不同以及其他因素的影响，造成概算调整的因素也不尽相同，但概括起来，大致有以下几个方面的因素。（一）设计变更引起概算增加工程建设设计变更是普遍存在的，其引起的费用增加在概算增加的各种因素中也是名列前茅的。据上报的 24 个项目统计，90%的项目都有设计变更，受此影响的概算调整数占概算调整总数的 35%左右。设计变更主要有：一是
14、设计工作深度不够，在设计阶段缺乏深入细致的调查研究，工作敷衍了事，以及设计水平不高，审查制度不严等，结果在实施过程中不得不调整设计。二是不按国家标准设计，或对某项具体设计方案缺乏比较导致设计变更。三是公众对建筑的要求越来越高，建筑物的品味、档次有了较大的提高，导致设计变更。（二）征地拆迁费可变性因素较多近两年，土地政策变化较大，各项土地附加税成倍上涨，对失地农民的拆迁补偿标准逐步提高，引起土地费用增加较大，如政府划拨的一、二类建筑用地从原来 20 万元/亩调整到现在的 30.46 万元/亩，增幅 50%多。还有部分项目原审批时土地费未包含在内，实际项目竣工结算时，要求增列。从上报调整概算项目看
15、，有近 2/3的项目土地费用都有不同程度的调整，概算增加近 1 亿，占概算调整总数的 17.33%。（三）扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准一是业主擅自增加建筑面积和提高建设标准。政府投资的多数项目的建设管理者同时又是建成后的使用者，主管领导是投、建、管、用的行政领导，因此项目批准后，财政资金拨付到项目建设部门，政府的钱就变成了部门利益，这一方式导致行政权力直接介入工程项目的事实，相互之间又缺乏有效的监督制约机制，在实际工作中任意扩大规模、提高标准、增加建设内容。二是项目开始实施后，国家新规范、新定额及专业性标准实行，引起功能用房增设、业务用房装修标准提高以及相配套的暖通、弱电、消防等级
16、相应提高等。三是在一些项目的前期和建设过程中，领导的一次视察、一句讲话，也会使政府投资项目建设规模、标准不断扩大提高，使政府投资项目投资失控，一超再超。（四）建筑市场变化项目批复到实际开工要进行施工图编制及审查、招投标、征地拆迁等一系列程序，按正常时间开展也需要近五个月的时间。若土地报批、政策处理困难、招投标投诉等种种原因，项目实际开工时间会更长，而一般来说，时间拉的越长，受外界因素影响越大。如 2 0 0 3 年钢材、水泥大幅提价，钢材每吨增加 1300 元，水泥每吨增加 10 0 元左右，施工单位不可能完全自行消化，业主必然要承担一部分责任，投资相应增加。（五）专业工程概算错漏项或少算这是项目普遍存在的共性突出问题。设计单位的建筑、结构、水、强电等专业功底比较强，但弱电、智能化等缺乏专业资质和专业人才，概算编制时多采用估计值，施工阶段再委托有相应资质单位进行设计，错项、漏项等引起概算增加比较多。特别是对弱电、智能化要求比较高项目的，出入会更大。据统计，24 个项目有 10个项目存在类似问题，概算调整数占概算调整总数的 12%左右。（六）室外工程概算编制粗糙
