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1、论国债管理系统改革论国债管理系统改革 分析国债首先要明确的是国债在整个经济中，在财政中承担着怎样的角色，在确定了其角色之后，紧接着就可以由国债的性质来确定其量的规定性，即国债的规模。在对国债的进行了定性、定量地分析之后，那么紧接着就会产生一系列国债事物操作上的问题，即国债是如何发行的、该由谁来充当国债的买者以及怎样才能将这类债券推销出去，到期应该如何偿还，而所有这些与国债运行有关的活动又都属于国债管理的范畴。国债的性质与地位遵循着这一思路，我们首先来对国债在整个经济和财政中所处的地位作一分析。从财政=税收+费用+债务这一等式中可以看出，在收支的总体平衡中，是由支出来决定收入的。因为有了支出的需
2、要，才有了对足以支撑这些支出的收入的要求，因而才产生了财政。收入是随着支出的变动而变动的。在支出一定的情况下，各种收入之间则存在着此增彼减的关系。就如一个人可以有多种创收的方式，一个国家也有着不同的收入渠道，但收入的最终用途与这些收入形式之间并没有任何直接的联系。一个经济人在自身收入足以满足支出的情况下，是不会去借债维生的。从这里就可以看出债在财政收入中扮演着一种补充性的角色。为了加深对这一问题的说明，我们可以从政府在经济生活中应发挥的作用以及各种财政收入的性质来加以分析。首先，政府在整个经济生活中就相当于一个可以自动调节经济的砝码，当经济的天平由于种种因素不能趋于平衡时，政府就利用自己特殊的
3、地位，适时地往天平的两侧添加重量不同的砝码，使之趋于平稳。而在市场经济下，政府这一砝码的作用恰恰就是满足市场所不能提供的公共需要。如此种类繁多、项目庞杂而经济效益又非常隐性的公共物品决定了政府用来满足这类支出的财政收入就必须具有稳定可靠、数额庞大等特征。那么与国债相比，税收恰好具有这一特性。税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，既不具有发行时间的连
4、续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。以上我们对国债应充当的角色作了规范性的分析。但是现实的经济生活并非如某个公式一样简单明了，各种影响经济的因素往往错综复杂并且交互发生作用，所以对于国债性质的分析也就不能只停留在规范的理论分析中。国债在财政收入中的补充性地位是国债的本质特征，但是在各个不同的经济时期国债所发挥的具体作用是不尽相同的。我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替
5、、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过几年国债。从 1959-1978 年我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。1978 年经济体制改革以来，我国的国债规模却是逐年锐增，尤其是近几年来，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。实际上，我国的改革就是以国债的连年增发为支撑的。从我国的发债史可以看出我们一直是在被动地利用国债，国债的性质、作用不是被人为地缩小就是被
6、无谓地夸大。直到今天，对国债的依赖性几乎已不能自拔，所以我们的首要任务是要正确地理解国债在整个经济生活以及在财政收入中应有的地位，这样才能使对国债规模的合理确定与控制走上正确的轨道。国债的规模国债在财政收入中所承担的角色就决定了国债应有的规模。从理论上讲，一国在每一特定时期的特定条件下，必然客观地存在着某种适度债务规模的数量规定性，也就是说，在这一规模上，国债功能可以得到最充分的发挥，对经济生活的正面积极影响作用最大，相对而言负面的不利作用最小。在现实生活中，决定或影响适度债务规模的因素是多方面的，如经济发展水平和金融深化程度，政府管理水平和市场健全程度，国债的结构状况、筹资成本与所筹资金的使
7、用效益等等。这些因素都直接或间接影响着对国债总量的把握。一、我国国债规模的实证分析我国从 1981 年恢复发行国债到 1996 年底，累积发行国债近亿元，到 1996 年底，国债余额达 3803 亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从 1981 年的 40 多亿元增加到 1996 年的近 2000 亿元。另外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。表 1 不同时期国债发行情况单位：亿元年度年发行额年均发行平均利率发行总量%395%从表 1 可以看出，改革开放以来，我国国债发行规模的变化经历了三个阶段：第一阶段是 1981-1990 年，年均发行额仅为亿元，占同
8、期财政收入规模很小。第二阶段是1991-1993 年，从 1991 年期发行规模第一次跃上了 200 亿元的台阶，年均发行额大体在亿元左右。前 13 年的发行总量为 1304 亿元。应该说，这一时期的国债总量问题并不突出。第三阶段是 1994-1996 年，1994 年国债的发行额首次突破了 1000 亿元大关，实际发行额为亿元，比上年的亿元剧增了 260%。1995 年发行规模继续扩大，突破了 1500 亿元，1996 年更是达到了亿元，又比上年增长了近 30%。由于一年期以内的短期国债需要在当年偿还，而不计入当年发行规模，因此，实际发行额还不止这个数。进入 90 年代以来，国债的发行规模几
9、乎呈几何级数增长，远高于同期财政收入年均增长速度和 GDP 的年增长速度。我国国债发行规模进入 90 年代以来迅猛增长的主要背景，在于自 80 年代初就确定了以“放权让利”为主线的改革思路，致使“两个比重”迅速下降。与此同时，国家财政的职能范围又没有得到及时调整，国家的财政支出特别是中央财政支出居高不下，财政赤字不断增加，加之金融市场还不发达，国债的筹资成本长期偏高，国债的发行规模迅猛增长就在所难免。至于国债发行规模阶梯式上升的具体原因，则在于弥补财政赤字的手段的根本转变。1981-1987年以前这个期间，弥补财政赤字的手段除发行国债以外，主要是由财政向银行透支。1987 年国务院做出了财政部
10、的向中央银行透支的明确规定。因此，从 1991 年开始，为了弥补日益增加的财政赤字，国债的发行规模跃上了一个新台阶，首次接近 200 亿元大关。1994 年为了支持财政金融体制改革，理顺财政银行关系，我国正式确定了财政赤字不得向银行透支或不得用银行的借款来弥补的制度，至此，发行国债就成了弥补财政赤字和债务还本付息的唯一手段，从而导致了政府举借国债的第二次飚升，年度国债发行额首次突破了千亿元大关。二、衡量国债规模的两个主要指标1债务负担率。是国债累积额与同年 GDP 的比重。其计算公式是：债务负担率=100%。它着眼于国债的存量，反映国债累积总量相对于同年经济总规模的比例关系。这一指标非常重要，
11、因为它是从国民经济的总体和全局，而不是仅从财政收支上来考察和把握国债的数量界限。截至1996 年年底，我国历年发行、尚未清偿的国债累积额为亿元，大约占同年 GDP 的%。这一数字，同美国的 69%(1994)以及其他一些发达国家的同一指标相比，似乎并不大。但是我们同时还应该看到，近几年来，我国国债的发行额每年都在以 30%左右的速度递增，而且我国的举债历史并不长，以美国为代表的西方发达国家其国债累积规模之所以如此庞大，是经过了几百年的时间积累下来的。如果我国按照目前的势头发展下去，那么要不了多久，我国的国债规模很可能会赶上已经有几百年举债历史的西方发达国家。2债务依存度。是国债发行额占同年财政
12、支出的比重。其计算公式是：债务依存度=100%。它着眼于国债的流量，反映当年财政支出对债务收入的依赖程度。在我国这一指标的计算有两种不同的口径，一是以全国的财政支出作为分母，二是以中央财政支出作为分母。由于我国实行的是分级财政制度，国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，使用后一种口径更具有现实意义。因为国债毕竟是一种有偿性的收入，国家财政支出主要还是应依赖于税收，债务收入只能是一种补充性的收入。因此，国债规模的合理性主要可以根据这一指标来判断。从表 2 中可以看出，表 2 中国财政的债务依存度单位：亿元年份政府债务发行额全国财政支出中央本级财政支出第一口径计算的债务依存度第二口径计算的债
13、务依存度1991199219931994199519961997自 1994，我国中央财政的债务依存度就已经超过了50%，而且一直呈攀升之势。从表中我们可以得出,在 1997年我国整个国家财政有 1/4 以上的支出、中央财政有近 3/5的支出需要靠发行国债来维持。如果说%的国家财政的债务依存度还没有高到无法承受的地步的话，那么%的中央财政债务依存度则无论从哪方面讲都大大超出了国际公认的安全线。以满足社会公共需要为主要目标的中央财政支出，其资金来源的一半以上要依赖于发行国债，这不仅与政府活动本身的性质不符，而且照此发展下去，其潜在的风险是不言而喻的。从以上两个指标中可以看出，当前我国的国债规模确
14、实存在着一定的风险。而且这一风险主要体现在国债的发行规模偏大。国债发行规模的偏大又集中表现为中央财政的债务依存度偏高。三、债务依存度偏高的原因债务依存度偏高是国债发行规模偏大的结果。债务依存度偏高既有历史的原因也有现实的原因。体制改革。随着政府减税让利这一改革步伐的迈出，财政的亏空也越来越大，赤字连年不断，而且只增不减。在允许财政向中央银行透支的情况下，财政赤字同时靠向中央银行透支和举借国债两种方式来弥补。但是向中央银行透支必然导致通货膨胀，为了抑制通货膨胀，1994 年彻底取消了财政向中央银行的透支，这样财政上的赤字就只能由举借国债这一种方式来弥补。随着弥补赤字方式的“双轨制”转入“单行道”
15、，国债的发行规模亦由 80 年代和 90 年代初的几十至几百亿元，一举突破了千亿元大关。税收“缺位”。在改革前，与我国传统的收入分配机制相伴随的财政收入结构是税利并存，以利为主，而且来自国有企业的缴款占大头。改革开放以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销和国家统管城市职工工资的格局相继被打破，原有的财政收入渠道基本上不复存在了。然而，在人们的纳税一时尚未提高、税收惩罚力度没有到位、依法治税的社会环境尚未确立的情况下，各种偷漏税的行为处处滋生、蔓延，致使该征的税不能全部征上来，国家税收大量流失。1994 年税制改革后，这种矛盾虽然有所缓解，但仍然存在着许多问题。面对着如此“刚性”的财政支出，
16、要改变充当着财政收入体系主力军的税收的“缺位”问题可谓任重而道远。而这一过程自然造成了财政对国债的日益依赖，从而形成了国债的“越位”。此外我们还应看到非规范性政府收入的冲击、借新债还旧债以及财政支出膨胀等原因也使国债规模迅速扩大的重要原因。由于预算外收入、制度外收入等非规范性政府收入的挤占，财政收入占 GDP 的比重迅速下降,而与此同时，这些非规范性财政收入则急剧扩张。其所带来的结果直接表现为财政收入占 GDP 比重的下降。但是财政支出并未随之同步下降，其中借新债偿旧债也占去了相当的比例，支出的膨胀使得政府不得不求助于国债以渡过难关。由此便形成了财政支出膨胀财政赤字加大国债发行规模增加财政支出进一步膨胀国债发行规模再增加这样一种连锁反应。四、降低债务依存度，适度控制国债规模国债使经济建设和弥补财政赤字的重要来源，也是调节经济运行的重要手段。我国是多年的举债历史给经济和社会的发展都带来了一系列积极的作用。但是，发行规模把握不好，则可能是国家财政面临一定的风险，甚至还会造成债务危机和信用危机。从上述分析我们可以看出，两个指标中，债务负担率在目前来看还有发展的余地，但
