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1、乡村债务研究论文乡村债务研究论文 一、债务规模调查的 4 个乡镇和 3 个村都存在规模庞大的债务。从表 1 可以看出，自 1996 年以来，4 个乡镇的债务增长速度都很快，到 2001 年底平均债务余额已高达万元。B 乡 6年内债务规模增长了 3 倍，年均增长%；A 乡增长了倍，年均增长%；C 镇增长了倍，年均增长%。表 2 显示，1990-2002 年，F 村和 G 村借款总额都超过 100 万元。到 2002 年底这两个村的借款余额分别为万元和万元，如果加上应付款，债务规模会更大。调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目
2、的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如 C 镇 1999-2002 年债务规模剧增的原因就在于工业园区的拆迁与建设，A 乡 1999 年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共产品，如 C 镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。二、债务结构(一)债权人结构乡村债务的债权主体主要包括农业银行、农村信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等
3、。表 3 为样本乡镇 2001 年底的债权人构成表。表 4 为调查村 1990-2001 年借款的债权人构成表。上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如 D 乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息 3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如 B 乡的林业开发贷款。非正规金融组织主要是
4、农村合作基金会。1996-2002年 B 乡累计从基金会贷款万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20 世纪 90 年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。地区经济发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权
5、向私人债权的重大转变。20 世纪 90 年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993 年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到 1998 年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重 1996 年为%，1997 年为%，1998 年为
6、%，1999年为%，2000 年为%。其中 1998 年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996 年的 7400 亿元增至 2000 年的 16386 亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从 700 亿元增至 1231 亿元，增幅仅为 75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。(二)债务用途结构乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表 5 为样本乡镇 2001 年底累计发生债务的用途结构。从表 5 可以看出，在 2001 年 D 乡的债务余额中，用于兴办企
7、业的债务占总量的%。另据我们调查，从 1991 年以来 C 镇发生的 5 笔借款中有 1 笔直接用于兴办企业，3 笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的 13 用于生产性支出(云德奎，2000)，河南 50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20 世纪90 年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分
8、来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D 乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为万元，其中负债为万元，占到了其债务总余额的13。农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如 D 乡，这类用途的负债占到 13 强。不过，“在城市偏向的影响下，发展中国家的政府
9、对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。 ”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D 乡向国际农发项目贷款万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。对债务的使用作历史性的考察表明，20 世纪 90 年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20 世纪 90 年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了
10、由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。表 5 乡镇政府负债的用途结构(万元，%)注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金资料来源：根据实地调查资料整理(三)期限结构和利率水平负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款，利率比较确定。4 个样本乡镇自 1996 年以来一共向金融机构贷款 16 笔，其中只有 A
11、乡和 D 乡各有 1 笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从 20 世纪 90 年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如 B 乡从 1996-1998 年一共向基金会借款 13 笔，期限短则 3 个月，长则 1 年，月利率高达千分之。单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则 6 个月。这是因为大部分乡镇的
12、拖欠都是短期性质的，能够周转过来就会结清税费。东部地区的借款则主要以集资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位以及私人之间的借贷是借贷关系里面最敏感的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇以及我们掌握的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不用还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之 30。从我们所掌握的案例来看，欠发达地区的应付款主要有两大部分，一部分是拖欠干部教师的工资，迫于各种压力，虽然经常发生拖欠现象，但是一般都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A 乡 1998 年拖欠工程款 45 万元，到 2003 年都没有偿清。发达地区的应付款绝
13、大多数属于工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在 3-4 年以上。三、债务变化趋势对债务的走势做预测是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法，比如时间序列分析法做出定量分析。这里我们只是在现有制度框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构以及用途做一些分析。乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。很多地区推行的“工资由县级统筹”的做法缓解了乡镇
14、财政支出的压力，这些地区乡镇债务的很大一部分源头应该可以得到遏制。发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从目前形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长。发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像 20 世纪
15、 90 年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。从负债用途来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主，东部地区的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部地区的乡村负债用途还涉及一个竞争压力的变量，在强外部压力下，其使用结构可能会发生变化。从债权人来看，由于国家支农力度的减弱，以及金融体制改革的推进，乡村的资金将越来越依赖非正式渠道。乡村债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升
16、高，对社区事务的控制权日益扩大，这是我们必须引起注意的问题。四、债务风险分析(一)风险分析指标由于目前还没有用于乡村债务风险分析的通用指标体系，这里借鉴国债风险分析指标，然后对国债风险分析与乡村债务风险分析之间的差异做出说明。1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，认为债务依存度不能超过 20%。2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明乡村的还债压力越大。3.偿债率。指年度国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比例。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额该村级组织财务收入总额。除了借用 3 个国债指标之外，结合乡村实际，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级
