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1、农地征收与耕地保护探讨论文农地征收与耕地保护探讨论文 论文关键词：耕地减少 违法 法律制度 保护 论文摘要：农地征收直接造成农村耕地减少，损害农民利益，危及整个经济的全面健康发展：究其原因有执法者政治思想素质与业务能力低下，法律制度不健全，严格的法律责任追究制度的弱化等阐述了农地征收的现状及危害，分析了过量征收的原因，并提出了耕地保护的对策。伴随着我国经济的不断增长，工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求，对农村土地征收已不可避免。但是，作为绝大多数农民的生命地的耕地，如何有效保护既是直接保护农民土地权益的需要，也是间接保护国家粮食安全的需要。近年来，一些地方政府部门因思想认识
2、不正确，加上法律制度不健全，严格法律责任追究制度的弱化等，以种种理由和借口违法征收耕地，牺牲农民利益来换取城镇经济的一时发展，不仅损害农民利益，还严重危及到了我国的粮食安全和经济的全面健康发展因此，国家必须采取强有力的法律保护措施，严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又能切实保护好每寸耕地，从根本上维护农民的土地权益。因而，研究探讨农村土地征收中耕地的法律保护，具有重要的指导意义：农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题多数学者大都将土地征收与被征地农民利益保护结合起来研究，但却未关注耕地的保护；或者研究土地征收导致
3、耕地大量减少，危害粮食安全，却未关注农民土地权益的保护。为此，笔者探讨在土地征收中如何有效保护农村耕地，从而从根本上保护农民的土地权益。1 农地征收现状及危害目前，由于对土地的巨大需求，各地政府部门依据土地管理法中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大”。因此，在为文化、卫生、国防、军事及其
4、他社会公共事业等真正公共利益进行征地的同时，伴随着一些个人或集团的商业行为，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，而且 80%用的是农村集体土地。这不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，19861995 年，我国耕地减少了万hm2，大约平均每年减少万 hm2，尽管开发复垦万 hm2，但耕地还是减少了万 hm2，平均每年减少万 hm2，相当于一年减少 3 个中等县的耕地数。19972003 年底 7 年间耕地减少了亿 hm2,2003 年建设占用的耕地万 hm2，实毁耕地5 万 hm2。目前，全国已有 666 个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的的警戒
5、线。据预测，到 2020 年，我国人口将达 15 亿左右，城镇化水平达到 50%，仅此将增加用地约200 万 hm2，加上其他建设对土地的占用，今后一个时期，年均建设占用耕地量预计不会低于 13 万 hm2。我国耕地面积亿 hm2，人均占有量，仅为世界水平的 1/3，这反映出我国切实保护有限耕地的重要性和迫切性。农村耕地减少既损害农民利益又危及我国的粮食安全和整个经济的全面健康发展。我国是农业大国，8 亿农民中相当部分仍以耕作农地为生，即土地是农民最基本的生产资源和最可靠的生活保障。征收农村耕地不仅减少了农民赖以生存的保障，而且产生了大量的失地农民问题，还出现了土地补偿安置社会保障等一系列无法
6、有效解决的问题，严重地损害了农民利益，危及农村乃至整个社会的稳定。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的。保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。因此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到 2010 年耕地保有量必须保持亿hm2(18 亿亩)，
7、这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，切实保护好每寸耕地尤其是基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。2 农地征收过量的原因错误思想指导很长一段时间以来，一些地方政府把经济发展片面地理解为增长速度的提高，并作为衡量经济发展的唯一指标，往往以投人和消耗大量耕地来拉动经济的增长。这种靠拼耕地资源求得经济发展的做法，必然导致大量耕地被征收。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省每增长 1 个百分点，就要消耗 1600hm2 土地。在城镇化建设和发展中，一些地方政府主要领导为表现其所谓的政绩，热衷于上项目，大搞
8、形象工程，盲目追求开发区、园林示范区，广场修得越来越大，马路修得越来越宽，互相攀比，相互比阔，还搞土地优惠招商引资。于是，大量的耕地不断被征收。因此，错误的思想认识是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。22 法律制度不健全221“公共利益”的法律界定存在困难。应当指出，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。所谓“
9、受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人们的私益构成的，那么存在需要多少私益组成公共利益这个问题界定“公共性”的标准，一种是地域标准，即地区内的大多数人共同利益，就足以构成公益。 “一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，同时也看到公共利益分成了国家利益和地方利益。另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益， “公共性”即体现在有不确定的社会上多数人收益，将“不确定多数人”的利益界定为公共利益，已经成为学界的共识。所谓“利益内容的不确定性”，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性
10、，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质上利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的、受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当利益，如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展，社会秩序的安定等。因此，现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。222 现行征地程序存在不足之处。从征地的审批、执行、监督的过程分析，我国现行征地程序存在的主要问题是征地缺乏民主参与和监督制约机制不完善等。首先，征地缺乏民主参与。 土地
11、管理法第 48 条和土地管理法实施条例第 25 条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 征用土地公告办法第 9 条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起 10 个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后的征地过程中，其才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证会的权利。尤其是对事关广大农民切身利益和国家粮食
12、安全的大量耕地的征收，没有经过科学民主的决策程序和推行重大决策专家咨询、民主评议和听证程序，其科学与否，可行与否，值得怀疑。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督来自广大人民群众的监督。其次，监督制约机制不完善。一方面，国土资源管理部门及其工作人员在执行国家土地管理的法律法规和方针政策时，往往出现不依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性不负责任，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，不执行和不遵守土地管理法律规定，使有关土地征收方面的法律得不到全面贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立；土地利用尤其是征地计划随意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“
13、先开发后审批”或者根本不办审批手续。实践中，对一些严重的违法征地事件，一些地方的国土资源局负责人仿佛“见怪不怪”。他们解释说，主要原因是地方政府没有严格执行用地法规，普遍采取“先开发后审批”、 “土地跟着项目走”的“潜规则”。即在土地出让前，基本确定了开发单位，并将前期本应由政府承担的征地拆迁费用推给开发单位，最后在交土地出让金时统一结算。缺乏制约的权力，就会导致权力的滥用。政府征地权如没有受到约束，就会恣意妄为，严重侵犯被征地农民的土地权益。 “先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，也显示了土地征收程序中监督制约机制的缺失。另一方面，土地监察执行不力。土地监察是指土地管理部门按照一定的程
14、序和方式，依法对机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政活动。它是代表国家行使土地管理执法职能，其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主，与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系，土地执法队伍只能听命于地方政府，往往不务“监察”正业，沦为政府的工具。事实证明，目前土地监察实施“块块”管理的传统模式，势必影响执法队伍的整体素质和执法的独立性、公正性，导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规，其中”块块”管理体制就是重要原因之一。因此，当地方政府从某地区甚至某部门利益出发，在批地、征地上违反法律法规时，土地管理监
15、察部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。23 不完善的官员考评和晋升制度近些年来，某些地方政府行政长官受“政绩”及考评与晋升的驱动，违法大量征收农村集体土地，低价补偿农民，高价出让给各类开发商，从中获取巨额差价，作为地方政府的第二财政收入。然后，运用征地收入“经营城市”、 “造福市民”。可以说，征收土地可以快速出政绩，快速出效益，快速致富已成为政府和社会的共识。立竿见影的“政绩”为某些地方行政长官带来优秀的考评与官位的晋升。24 执法者业务能力与素质有待提高法律、法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行，执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。法律规定，有权制定并实施征地的主体是地方政府，对政
16、府征地行为合法与否进行有效监督制约主要也是地方政府及其相关部门。作为地方政府及其相关部门的执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握，从而指导征地实践；面对广大集体农民对自己耕地被征收的不理解甚至有意阻挠，理应积极宣传教育，做好农民群众各方面的思想工作，从而得到他们的支持；作为土地行政管理部门和土地监察部门的执法者理应依法行使人民赋予的权力，履行自己的职责，规范政府的征地行为。公务员之家但是，现实中的征地者对土地征收的意义认识不够，对法定的征地程序缺乏必要的了解，处理问题简单粗暴，滥用手中的权力强行征地，损害农民利益；对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为，由此引发许多群体事件，严重地影响了社会的安定团结。25 严格责任追究制的弱化违法征地行为的法律责任，在土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等法律法规中都做了明确的规定。实践中，一些领导干部对违法征地案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。事实上，在所谓“因公违法”、 “良性
