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1、省管县行政机制革新文献论述省管县行政机制革新文献论述 近年来，我国大部分省市为解决县乡财政困难、发展县域经济，实行了对县级财政进行“省直管”的改革，并通过扩大县级经济管理权限来调动县级政府发展经济的积极性，即实行省管县的财政体制。所谓“省管县财政体制是与市管县体制相对而言的一种财政管理形态，它是指省级财政跨过市一级财政，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面直接面对县级财政开展相关业务。 ”1省管县财政体制自推行以来，虽然在促进县域经济发展、缓解县乡财政困难、缩小地区差距以及推进公共服务均等化等方面取得了巨大的成效，但也日渐凸显出了其内在的体制性局限。一、 “省管县财政体
2、制”的局限性自“省管县”财政体制改革以来，带来了县级财政根本性的变化，理论界也充分肯定了财政省管县体制在经济发展中所体现的巨大成效，并公允地肯定了它的现实合理性，但与此同时，省管县财政体制也连锁显现出了一些其本质局限性。随着财政领域改革的逐步深化、行政体制改革的继续扩大和向纵深推进， “省管县财政体制”的局限性与体制弊端就越发凸显。学术界也已多方面就“省管县财政体制”所表现出来的局限性和体制弊端进行了分析和总结，概括的讲主要体现在以下几个方面：财政与行政体制不适应，导致市县摩擦增加在省管县财政体制与现行行政管理体制不相适应这个观点上，学者们形成了广泛的共识。贠杰认为，要充分发挥“省管县”体制的
3、作用仅凭借财政领域的改革是不够的。因为强化财政领域的“省管县”体制，虽然在一定时期内会产生明显的经济效果，但最终会与现行的“市管县”行政体制产生矛盾和冲突，会导致地级市政府和县级政府在事权与财权方面的分离，并直接影响财政领域“省管县”的功效。2所以，从财政体制与行政体制相结合的角度，全面推行“省管县”体制，将具有更深层次的实践意义。王福全等人认为，“三级政府，两级财政”这会造成行政体制与财政体制不配套，也就是体制摩擦问题。3政府管理的实践也证明，如果行政体制改革不到位，财政的调节功能是难以充分发挥作用的，因为财政系统毕竟是行政管理的一个子系统，它直接受到行政管理体制的影响和制约。如果仅推行“省
4、管县”财政体制，行政体制和财政体制就不可避免地出现摩擦：一方面，市县在财政上平级了，而在行政上县级仍隶属于市级管辖，市级财权与事权明显不对称；另一方面，当市级对县没有了财政拨款和管理权，市级在统筹“省管县”的县域经济发展中的作用就大打折扣。不利中心城市发展，影响城市化的推进从发达国家城市发展规划以及我国城市发展远景计划来看，中心城市的发展对区域的发展至关重要。麻睿认为，我国目前的城市化率只有 40%左右，尚处于城市化进程的中期， “省直管县”财政体制影响了城市化的发展进程。4何显明认为，县域经济分散化的产业布局和资源配置模式客观上制约了中心城市作为区域经济增长极的功能发挥。发达国家的发展经验表
5、明，中心城市的增长极具有生产、贸易、金融、交通运输、信息、服务、科研和决策中心等多种功能，能够通过对相关部门及周边地区的集聚和扩散效应来促进其自身并带动周边地区的发展。省管县的财政体制在有效地促进了县域经济发展的同时，付出的一个重要代价就是中心城市及其作为区域经济增长极的功能发育滞后，无法形成中心城市与周边地区之间分层次的产业分工合作体系。5省管县财政体制在激励县级政府重点发展小城镇的同时，却制约了地级市的资源汲取能力，抑制了中心城市的极化效应，对地市等中心城市的发展以及城市化的推进造成了不利的影响。降低市级政府和财政的积极性在“省直管县”财政体制下，市级财政的财政供养范围并没有改变，但是收入
6、来源受到限制，收入渠道减少，给市级财政支出带来巨大压力。王金国认为，实行“省管县”财政体制使市级政府和财政的积极性受到很大的影响。省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力，但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。这样市级财政必然会把财力更多的投向本级，帮扶直管县发展的积极性将明显降低。在上级争取项目上，市级更多地要考虑市本级，易忽视直管县，特别是在项目的配套资金方面，能不配套的就不配套，能少给的就少给，可以不给的就不给，使得直管县在项目的资金配套方面存在“缺位”，一定程度上影响了项目工程的实施进度，增加
7、了县级财政压力。6政府间财政竞争加剧，省府工作压力大鲍晨辉认为，由于各个政府都是相对独立的利益主体，其间不可避免会产生一些利益摩擦，上级政府希望将事权向下集中，而为了提高自身管理调控能力，又集中了本辖区内大部分的财政资金，下级政府为了应付这种局面，势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金，这就形成了不同层级的政府间财政竞争。7县与县、县与市之间引发的竞争无疑给省政府的工作带来了巨大的压力。导致市场分割与跨区域公共产品提供的缺失根据西方财政分权理论，财政层次的设立需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。宋凤轩等人认为， “省管县”财政体制改革导致了市场分割以及跨区域
8、公共产品提供的缺失。 “省管县”财政体制改革后，县级政府的经济社会管理权得到扩大，但政府定位模糊不清，加上约束软化，则出现了趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。在实行省管县的财政体制后，市级政府集中县财力的权力丧失，市级政府对县级政府的支出责任也将随之弱化，从而引发政府公共服务供给缺位和区域性公共品供给短缺问题。8另外，各省对于扩权县发展业绩的考察往往看经济增长率，而忽略了环境保护和可持续发展的指标，可能导致县级政府片面追求经济发展速度和规模，而忽视质量和效益。二、 “省管县行政体制”的可行性分析针对“省管县财政体制”的局限性与体
9、制弊端，开启“行政省直管县”改革大幕，实行减少行政层级改革就是大势所趋了。由此可见，建立扁平化的省直管县市的行政管理体制已成为推动经济发展、深化行政管理体制改革的迫切需求和战略选择。理论界对省管县行政体制可行性分析的研究视角是多样的，归纳起来，主要有以下几个视角：省管县行政体制支撑理论的视角庞明礼认为，省管县行政体制改革具备理论的支撑。他指出了三条理论依据：一是管理层次与管理幅度的动态匹配问题。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。从这个意义上看“省管县”有其合理的科学依据。层级少、幅度大的扁平化的组织结构符合当前我国行政体制改革的趋势。二是官僚制的逆
10、向效率悖论。随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而我国高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可避免了。三是信息结构与信息效率。调整现有的“省市县乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。9樊建飞、周俊俊则提出了另两条理论依据：一是生产力发展水平决定论。影响行政组织结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施使时空范围大大压缩，为减少行政管理层级和扩大行政
11、管理幅度奠定了坚实的物质基础。二是城乡统筹发展决定论。城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间。实行省管县行政体制，市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。10科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。省管县行政体制的优势以及积极效应的视角省管县行政体制具有很多的优势。学者张占斌综合各种观点，将省管县体制的优势概括为四点：其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动
12、性。其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。11王雪珍则概括了省管县行政体制的积极效应：一是有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、更主动、更高效地为市场主体和社会公众提供有效服务。二是审批环节减少和审批时间缩短，企业生产经营不受影响，为企业减少了相关费用，也为企业早日开拓市场赢得时间。三是带动了县域经济的发展，有利于统筹城乡均衡发展，解决“三农”问题。12省管县行政体制的技术可行性视角史卫东从现代科学技术的发展和应用
13、，论证了省管县行政体制的技术可行性：一是交通运输条件的突破性发展，有利于压缩行政管理层级，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。二是网络通讯技术的普遍应用改变了传统的行政管理基础。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，从而使行政组织中的一些中间管理机构被撤销，形成行政组织结构形态的扁平化，这为我国政府机构改革提供了技术上的保证，也为行政体制改革提供了新的路径选择。13比较古今中外行政层级设置的视角从世界范围看，包括美国、英国、俄罗斯、德国、日本等国家在内，大部分国家地方政府层级的设置均实行二级或
14、三级制。浦善新对世界上 217 个国家和地区的初步统计表明：地方不分政区的有 13 个，实行一级制的有 53个，实行二级制的有 92 个，三级制的有 51 个，二级制与三级制合计为 143 个，占总数的%，而实行四级及以上的只有 8 个，仅占%。14同时，中国古代行政层级设置的数据表明，从秦始皇建立大一统国家实行郡县二级制开始，到中华民国末期为止的 2100 年间，实三级制和虚三级制，是中国历史上最常见的地方行政建制模式。15“强县扩权”与“扩权强县”实证分析的视角很多学者从实证视角分析了“强县扩权”与“扩权强县”这两种改革，阐述了省直管县体制的可行性。张占斌认为，近年来，浙江、湖北、广东、辽
15、宁等省“强县扩权”的改革已收到了较好的功效。实践表明，现行的市管县体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，省直管县具有可行性，应当是改革的发展方向。16何显明则基于浙江的个案研究认为，2008 年浙江省的第五轮“扩权强县”改革致力于提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策、科学决策和公共服务能力，为县级政府全面履行职能提供制度保障。此轮改革朝着“省管县”行政体制迈出了坚实的一步，为市、县脱钩奠定了坚实的基础。17据初步匡算，扩权强县事项下放后，平均每年为浙江每个县的老百姓节约费用 1000 万元。同时，实施“扩权强县”，为县级向省委、省政府的汇报以及加强同省级部门的联系提供了一
16、个有效载体和联络平台，也更进一步促进了向省直管县行政体制的转变。三、 “省管县行政体制”的路径选择从“省管县财政体制”转向“省管县行政体制”会对政府的运行以及地方经济社会发展产生重大的影响。然而，从提高政府管理效能、建立扁平化政府、促进匀质型城市布局、统筹城乡发展、维护基层组织合法权益、缩小日益扩大的城乡差距等方面，都迫切需要我国建立省直管县行政体制。因此，讨论不能仅仅停留在这一转变的可行性上，还必须深入到这种体制转变的具体思路和路径选择上。归纳理论界的观点，大体按照下述步骤展开：扩权强县“扩权强县”是减少政府管理层次、降低管理成本、提高行政效率、发挥基层政府创新积极性的必由之路，也是大势所趋。 “扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，加速经济的发展。刘金发认为， “扩权强县”能进一步精简机构，优化行政层级、减少行政审批环节，提高工作效率，降低行政成本，提升行政效能。 “扩权强县”也将加快政府职能的合理定位，提升整个社会经济生活的统筹协调水平，探索政
