基本公共服务体制演变与制度创新

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1、中改院：基本公共服务体制演变与制度创新 惠及 13 亿人的基本公共服务中国（海南）改革发展研究院课题组摘自于第 64 次中国改革国际论坛论文集摘 要：经过 30 年的改革发展，我国正由生存型向发展型社会过渡，全社会公共需求快速增长同基本公共产品短缺、公共服务不到位成为阶段性突出矛盾。当前，贯彻落实十七大报告精神，加快制度创新，逐步建立适合我国国情的基本公共服务体制，推进基本公共服务均等化，增强政府提供基本公共服务能力，已成为我国共建共享和谐社会的重大任务。本文从新阶段基本公共服务制度的现实需求出发，结合改革开放 30 年中基本公共服务制度变迁的实际进程，对基本公共服务城乡、地区、不同社会群体之

2、间的差距进行了系统地评估，并提出新阶段基本公共服务制度创新相关的对策和建议。关键词：基本公共服务 体制变迁 制度创新改革开放 30 年来，伴随着经济转轨和社会转型，我国实现了发展阶段的历史性跨越，由生存型社会开始步入发展型社会。新时期新阶段， “生存性问题”的压力减弱， “发展性问题”的压力凸显。这不仅要求尽快转变经济发展方式，应对资源环境对经济增长的挑战；而且要求加快建立惠及 13 亿人的基本公共服务体制，逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。一、新阶段建立基本公共服务制度的现实需求进入发展型社会新阶段，广大社会成员对基本公共服务提出了新的要求。从现实情况分

3、析，我国基本公共服务领域存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与公共服务制度不完善相关。因此，变革和创新基本公共服务体制，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。1. 基本公共服务有助于推动经济可持续增长基本公共服务水平的提高，对经济的可持续增长有着非常重要的影响。（1）保障基本公共服务对国内消费具有促进作用。在市场经济条件下，消费是经济增长的重要驱动力。但这些年来，我国的消费率持续走低（图 1） ，与世界平均水平相比，我国的投资率持续偏高。投资与消费比例失衡的趋势明显，形成了投资拉动型的经济增

4、长模式，加大了宏观经济运行的风险。 我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，城乡居民收入中的很大一部分用于预防性储蓄，减少了即期消费。据测算，2005 年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到 5810.7 亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从 51.9%提高到 55.2%1。（2）基本公共服务投资乘数效应显著。有研究表明，农村教育财政投入对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加

5、 1 元农村教育投资，可使农牧业产值增加 8.43元，而每增加 1 元农村公共基础设施投资，农牧业产值仅增加 6.75 元。在欠发达国家，初等、中等、高等教育的社会收益率分别是 23.4%、15.2%、10.6%，世界这一指标的平均水平也达到 20%、13.5%、10.7%2。2. 基本公共服基本公共服务务是是缓缓解社会矛盾、促解社会矛盾、促进进社会公平正社会公平正义义的重要手段的重要手段 保障全体社会成员的基本公共服务，可以从多方面促进社会公平正义。 （ （1）基本公共服）基本公共服务务供供给给有助于减少有助于减少贫贫困人口。困人口。我国当前的贫困有五个重要成因：因病、因残、年老体弱、缺乏劳

6、动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。 医药行业“十一五”发展指导意见披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。为贫困人口和低收入人口提供基本公共服务，可以在相当大程度上缓解其贫困程度，提高他们的可行能力，逐步改善他们的生存状态，扩展他们的发展机会 （ （2）基本公共服）基本公共服务务供供给给有助于有助于缩缩小小贫贫富差距。富差距。目前我国贫富差距呈现扩大趋势。2006 年，城镇居民家庭中收入最高 10%家庭的人均可支配收入是最低 10%家庭的 8.96 倍11。这些年基

7、本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，成为贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006 年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大支出，两者总和占到总消费的 20%以上。为城乡困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，短期内可以直接缓解并缩小贫富差距，在中长期还可以通过提高他们的自身素质，增强其获取收入的能力。 （ （3） ）基基本本公公共共服服务务有有助助于于缩缩小小城城乡乡差差距距。 。城乡之间的差距，不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。2007 年我国的名义城乡收入差距为 3.33 倍，若把基本公共服务，

8、包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到56:1。据此分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响为 30%40%左右。因此，缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。 3. 基本公共服基本公共服务务有助于促有助于促进进人的全面人的全面发发展展 （ （1）基本公共服）基本公共服务务是提高人的可行能力的重要条件。是提高人的可行能力的重要条件。人的全面发展，重要标志之一是人的可行能力的提高。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入水平

9、低人力资本投资不足谋生能力差收入水平低”的恶性循环。公共就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且还关系到人的尊严和自信。基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响家庭对子女教育的投资和下一代人的可行能力。 （ （2）基本公共服）基本公共服务务有助于建有助于建设设人力人力资资源源强强国。国。1978-2004 年，在我国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为 68%，全要素生产率的贡献仅为 32%，而且近几年还呈现不断下降的趋势（周景彤，2006）。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘我国经济发展的重要因素。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，

10、不仅有助于控制人口规模，还可以有效地提高人口素质，实现我国由人口大国向人力资源大国的转变。 二、改革开放以来基本公共服二、改革开放以来基本公共服务务体制的体制的变变迁迁 伴随经济社会发展和体制转轨，我国基本公共服务体制也呈现出明显的阶段性特征。基本公共服务体制的变迁，反映了我国不断追求人的发展的目标与趋势。 在计划经济时期，城市以单位、农村以人民公社为基本载体，形成了与计划经济体制相适应的基本公共服务供给体制。这套基本公共服务体制，在经济发展水平较低的状况下，实现了预期寿命与教育水平的显著提高。然而，传统计划经济体制存在的诸多弊端也反映在公共服务领域。其突出的表现是：公共服务水平较低、整体呈现

11、短缺状态；缺乏效率、浪费严重；“企业办社会”导致企业不堪重负；预算软约束，费用无法控制，财政难以为继。 随着市场化改革的展开，以单位和人民公社为载体的公共服务供给体系难以为继。20 世纪 90 年代初，我国开始探索建立新的基本公共服务体制。但由于改变了福利支付制度和风险分担机制，在共同支付中，个人支付的比例逐年上升，使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。这集中反映在农村基本公共服务的供给严重不足，农民自付公共服务费用的负担越来越重，“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。2003年的 SARS 危机，比较充分地反映了我国基本公共服务体系不健全、

12、政府责任不到位的矛盾和问题。在这个特定背景下，我国政府突出强调，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。 1. 义务义务教育体制的教育体制的变变迁迁 自 20 世纪 80 年代中期开始，我国义务教育体制经历了根本性的结构变迁。 (1)义务义务教育教育经费经费来源多元化。来源多元化。义务教育经费由先前的单一来源转变为来源多元化。从实际情况分析，义务教育经费来源具有不合理性。19942001 年期间，我国义务教育经费的 78%由乡镇负担21。而乡镇基本上属于“吃饭”财政，这样，实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁

13、到农民身上。 (2)确立确立“以以县为县为主主”的的义务义务教育管理体制。教育管理体制。为全面解决农村义务教育的困难，国务院于 2001 年下发关于基础教育改革与发展的决定，开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，使农村义务教育状况有所改善。但是，由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，农村义务教育经费困难的问题再度凸显出来。2003 年国家审计署统计报告显示，在所调查的 50 个县中，义务教育的负债高达 38.98 亿元32。 (3)强调义务强调义务教育的均衡教育的均衡发发展。展。2005 年是中国义务教育体制发生重要变化的一年。教育部提出了关于进一步推进义务教育均衡发

14、展的若干意见，要求充分认识推进义务教育均衡发展在构建和谐社会中的重要作用，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距增大的势头。2007 年，中央政府决定在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费；并继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生活费。并决定从 2008 年春季学期起，免除城市义务教育学杂费。 2. 公共公共卫卫生与基本医生与基本医疗疗服服务务体制的体制的变变迁迁 改革开放以来，我国医疗卫生体制发生了很大变化。20 世纪 80 年代实行多种形式的财政分级包干体制以后，医疗卫生事业发展的责任，特别是政府的投入责任主要由地方财政承担。由于地区间经济发展水平和地方财政收入存在着很大的

15、差距，使得不少欠发达地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力。20 世纪 90年代分税制改革以后，中央财力有了很大增强，但尚未形成有效的转移支付制度，欠发达地区地方政府财力捉襟见肘。其直接后果是，政府承担医疗卫生经费的比例有所减少，个人承担费用的比例增大。再加上药品价格和医疗卫生服务价格上涨偏快，使“看病难、看病贵”逐步成为全社会关注的焦点问题。 我国公共卫生和基本医疗政策的转折点是 2003 年的 SARS 危机。这场危机集中反映出公共卫生与基本医疗事业发展存在的问题。近年来，政府出台了一系列政策，对现行的医疗卫生体制进行改革。改革的目标是，加大政府责任，维护公共医疗服务的公益性质，建设覆盖城乡居

16、民的基本卫生保健制度。 3.基本社会保障体制的基本社会保障体制的变变迁迁 从 20 世纪 80 年代末开始的社会保障制度改革，以城镇养老保险制度改革、医疗保险制度改革、失业制度改革为重点，分步推进。 （ （1）基本养老保）基本养老保险险制度。制度。这主要包括城镇职工基本养老保险制度和农村社会养老保险制度。1997 年，政府决定在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度。2000 年，国务院颁布了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，确定了城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策。2005 年 12 月，国务院又发布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，城镇养老保险进一步走向规范化。 1992 年，民政部制定下发县级农村社会养老保险基本方案，探索在农村建立“以个人缴费为主、集体补助为辅”的社会养老保险制度。2006 年，国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。目前