第一节 公共政策的含义

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1、第一节 公共政策的含义 一、什么是公共政策？公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域，不同的研究者会从不 同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦 需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一 些麻烦。在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认 同。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。行政学鼻祖，美国学者伍德罗威尔逊（Woodrew.Wilson）先生认为，公共政策是由 政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。这 一定义主要是从政策

2、制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一 定的启发性作用，但它很不全面。首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与 政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人 员；其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有 关群众；第三，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的 大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。哈罗德拉斯维尔(Harold D.Lasswell)在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含 有目标、价值和策略的大型计划。 ”这种定义强调了公共政策的设计功能及

3、其目标取向， 具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计 划和方案难以含盖所有的公共政策，而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当， 因为公共政策的目标有时并不十分明确。美籍加拿大学者戴维伊斯顿（David Easten）认为“公共政策是对全社会的价值作权 威性分配。 ”这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重的是公共政策的价 值分配功能。其中所涉及的“价值”应从广义去理解，它是指所有有价值的东西，不仅包 括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假 设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能

4、就是对利益进行社会性 的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式，即决定什么人取得什么和取 得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其它功能。公共政策的内容远非分 配二字可以囊括，它不仅涉及分配以前的事情，而且涉及分配以后的事情，即处理生产与 消费领域的问题或若干其它不属分配领域的问题。托马斯戴伊（Thomas R. Dye）认为“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共 政策”这一界定侧重了政府的做为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策 不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。从这 一点来看，它具有重要的启发意义。但是，我们必须知

5、道，政府决定要做的事情实际上和 它真正所做的事情是有一定距离的，政治家或决策者往往喜欢在公众面前说大话，以赢得 欢呼和喝彩，而实际上他们对政策的贯彻与执行并不十分在意。戴伊的定义看起来忽视了 二者之间存在的这种不一致性。政府决定做或不做的事情不一定就会成为政策，它们只是 某些决定或某些做法而已；政府正在做着的事情也不一定就能够代表其政策，无意或偶然 的行为在政府活动中是经常出现的，更何况政府活动还包括许多事务性工作，如人事任命 和发放执照一类的事情，它们是很难与公共政策挂钩的。罗伯特艾斯顿（Robert.Eyestone）在公共政策的思路：对政策领导的研究一书中 指出， “从广义上讲” ，公共

6、政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系” 。这种理解是从 系统角度认识公共政策，认为公共政策是政府与其环境互动的结果，突出了环境因素的作 用。但这种定义外延显得过宽，环境一词几乎无所不包，这就使得大部分学者难以据此把 握公共政策的实质内涵。理查德罗斯（Richard.Rose）在英国的政策制定 （1969 年版）一书中提出，不该 把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所 组成的一个较长的过程” ，以及这些活动对有关事物的作用和影响。尽管罗斯的定义并不十 分明确，但它却包含了一种很有价值的见解，即公共政策是一个活动过程或一种活动方式， 而不单单只是一个关于

7、做什么事的决定。斯图亚特内格尔认为， “公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。 ” 内格尔的这种认识是颇具代表性的一种观点。的确，公共政策往往是针对解决各种问题的， 但并非所有解决问题的政府决定都可以成为公共政策，如一些不具有合法化功能的政府决 定就不是真正意义上的公共政策。叶海卡德罗尔在公共政策再审查 （1989 年版）一书中指出，政策制定作为“在指 导社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉性意识。 ”其概念可以追溯到古希腊和文艺 复兴时代的政治理论。从在方案间进行选择的角度而言，德罗尔认为政策作为一种理念， 可以从重商主义者关于商业方面的论著中得到启示，说得直白一点，就是从个

8、人利益出发， 作出最大价值的选择。台湾学者伍启元先生在公共政策 （1985 年版）一书中提出， “公共政策是政府所采 取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价 值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的； 公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。 ”以上我们列举并讨论了有关文献中一些比较有影响的公共政策的定义。尽管一些学者认为 对公共政策具体定义的探究在理论和实践方面并不具有重要的意义，但我们认为对公共政 策定义的基本把握还是很有必要的。上述中外学者关于公共政策的界说为我们提供了一些 非常有益的启示，即从多种角度看

9、公共政策会产生多种不同的看法。我们并非是想完成大 一统的工作，而是只想进行一定的分析和总结，并在此基础上提出我们自己的看法。如果需要对公共政策进行定义的话，似乎可以把其简单定义为：社会公共权威在特定 情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、 团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的 指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。所谓社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又含概宗 教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。当然，政策既可 能是个人制定的，也可能是群体制定的。但

10、个人是代表群体的个人，群体是作为组织核心 的群体；所谓特定情境是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即所谓的时空条件；政策目标是政策的灵魂，一般而言，制定政策总是为了达到一 定的目标，从主观来看，不会有无的放矢的政策；而行动方案是指政策的具体性和可操作 性，行动准则是指政策的指导性和原则性。二、从政治角度理解公共政策：控制、交易与博弈什么是政治？这似乎是一个不朽的话题。从古希腊的哲学到欧洲文艺复兴时期的思想 启蒙，从马克思主义的唯物主义历史观到现代的自由民主理念，无不对政治的定义具有浓 厚的兴趣。古希腊哲学家亚里士多德就曾认为，政治只是用以满足团结需要的一种调节手 段

11、，政治在利益差异中创造平衡，在价值冲突中创造秩序。古典政治学说和政府理论都是 基于这种理念逐渐形成的。社会达尔文主义基于“物竞天择，适者生存”的生物进化观视 政治为社会中的弱肉强食。我国民主主义先驱孙中山先生认为所谓政治就是“管理众人之 事” 。根据马列主义学说，政治是阶级与阶级之间你死我活的斗争，正象毛泽东同志所讲， “枪杆子里面出政权” 。现代的政治理论家们认为政治并非是一个失去父母的孤儿，而是一个几世同堂的大家 族，有兄弟姐妹，有父辈祖辈，有七姑八大姨，子孙满堂，他们并不满足于单一术语的定 义如价值或利益的权威分配，而趋向于给予政治概念一组多元化的解释，尽可能准确地区 分政治家族的不同成

12、员。从学术层面上来看，近些年来，起主导作用的主要有三种观点： 权力与控制 (power and control) 这种观点视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它认为，政治活动经 常表现为一种命令形式而且通常需要以武力作依托。俗话说，弱国无外交，你不具备一定 的实力，靠什么去命令和指挥别人，谁又会买你的账呢？现代社会学之父马克斯韦伯就把国家定义为在一定领土范围内对武力具有垄断性的社 会机构。国家行使最后的或终极的权力，这种权力至高无上且无以与之相比。这种观点与 现代一些有关政治体系的看法相吻合，突出了互动体系中的强制职能及其合法性。这种控 制模型尽管有助于我们更好地理解政治活动的许多

13、种形式，但它不可能含概政治活动的所 有形式。国家并不单单只具有警察的职能，统治也不仅仅只表现为强制性执行。政治还有 其它的类型。 讨价还价 (bargain)最近的一些政治研究强调了政治活动的交易属性，交换政治利益的基本方式就是讨价 还价。这种活动通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们之间。各方在讨价还价中有付 出也有所得，从而达成一个能使大家基本满意的结果。在自由民主的社会制度下，一项政 府政策的出台往往就是各种利益集团进行政治交易的结果。斗争和妥协是政治交易中必不 可少的策略和手段。磋商和调解是相互竞争且权力相当的各派政治力量的共同需要，但如 果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的使用和强

14、权的实施也并非不可能出现。美国总 统艾森豪威尔派军队进驻小石城就是一个很好的例证。这里需要提及美国教育政策的改革和著名的科尔曼报告。科尔曼报告是政策分析实证研究的典范。在其研究之前，人们普遍认为，学校、教师、课程安排、教材编写、教学设 备、班级规模、教育投资等是影响教育质量和学生成才的主要因素。科尔曼的研究表明， 这些因素都不重要。真正起决定性作用的因素是（1）学生个人的家庭背景（2）同班同学 的家庭背景。由此黑人居住区的社区学校受到质疑，建立了“校车制度” ，用校车把黑人孩 子拉到白人学校去上学。由此引起了白人家长和白人学校校方的强烈不满，他们联合起来 手挽手组成人墙，堵住学校大门，不让黑人

15、孩子进入学校。最后，万不得已，艾森豪威尔 只能派军队进驻小石城，强行推行这项政策。如此看来，当协商解决不了问题的时候，强 权就会派上用场了。博弈 (gaming)博弈论运用数学模型解释两个或更多的参与者彼此冲突与合作的行为模式。不象权力与 控制理论，更不象讨价还价理论，正规博弈中的参与者并不需要彼此发生直接的影响。他 们可以作用于一定的环境以使他们自己（同时也包括其它的人）确保一种结果的形成。博 弈的参与者彼此通常不具备命令与被命令的关系，至少在权力关系中难以发现处于优势地 位的人。有时在某些合作性的博弈中也会有讨价还价的现象出现，通常为达到一定的结果 彼此都要付出一定的代价。但是，在其它一些

16、更富有竞争性的博弈中，特别是零和博弈 （零和博弈：我得你失；非零和博弈：我得你不一定失，有可能双赢） ，参与者不必相互讨 价还价，他们可以转而命令旁观者或与其讨价还价，就象候选人对选民们所做的那些事一 样。例如，选举的目的就是为了在与其它参与者的竞争中赢得最多的选票。政治的博弈观 强调的是非权力环境中人们的战略与战术。它有助于阐明政治活动的参与者在既不彼此控 制也无需直接交换利益的情况下颇令人费解的竞争与合作行为。以上阐述的三种政治观，尽管只是对政治活动庞大家族的重点成员作了极为简单的介绍， 远没有达到详尽无遗的要求，但它们具有非常重要的启发性作用，对于指导我们探讨公共 政策的含义将具有很大的帮助。三、经济自由主义与国家干预主义：市场与政策的比拼，一场没有结局的争论。古典经济学的代表作是英国杰出的政治经济学家亚当斯密 1776 年出版的经济学巨著 国民财富的性质和原因的研究 ，即国富论 。该书的核心思想是经济自由主义，斯密 认为：每个人都力图应用其资本从生产品中获取最大的价值。一般而言，他并不试图增进 公共福利，也不知道他所