载国外社会科学

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1、 1载国外社会科学 ，载国外社会科学 ，2004 年第年第 4 期（双月刊）期（双月刊） 瑞典瑞典 90 年代社会保障改革综述：从“慷慨”到“吝啬”年代社会保障改革综述：从“慷慨”到“吝啬” 瑞典 斯温霍特 郑秉文 译 瑞典 斯温霍特 郑秉文 译 与战后大部分时期相比，20 世纪 90 年代初期瑞典的宏观经济运行在许多重要方面上发生了变化。 90 年代初期宏观经济发展的显著特征包括： 自 30 年代以来出现了持续时间最长、最严重的经济衰退； 总失业率上升到远远超出国家的历史最高水平； 公共部门预算赤字激增，数字之大在所有 OECD 成员国中鲜有所闻； 货币贬值， 甚至低于 19811982 年

2、贬值后的水平。这些宏观经济变化在瑞典国内逐渐引起重视， 同时也对国家能否继续保持自战后发展起来的全面的福利国家提出了质疑。 一、一、 导导 言言 社会保障这个福利国家的核心改革在全球已提到议事日程上。 对许多已经习惯于由社会保障机构提供保障的人来说，社会保障已经变得不具保障性。从某种程度上讲，斯堪的纳维亚现在也是如此。 斯堪的纳维亚或北欧各国的福利国家非常相似。 这些国家遵循着普享原则或公民资格原则，这意味着社会保障和社会公益服务覆盖全体公民（甚至居民） ，而不仅仅是那些劳动力市场记录符合受益要求的人。 自 20 世纪 60 年代以来， 瑞典的福利国家一直被看作是普享型福利模式的楷模，它集社会

3、公益服务和社会保障于一身。同时，它还以“慷慨的福利国家”而著称当然，社会福利支出是通过高税收来筹资的。 然而， 到了 20 世纪 90 年代， 普享型的福利模式在全世界乃至在斯堪的纳维亚开始名声扫地。 虽然这一福利模式还在继续发挥作用， 但改革的迹象表明它已经开始朝着另一个方向进行发展缩减支出。 随着社会福利慷慨度的下降， 新的社会保障体系被谴责为变得越来越吝啬。 此外，在公众舆论、政治、媒体以及社会研究领域，高税收模式的批评者们（主张自由市场经济）支配着整个局面。他们进行“诊断” 、 “开药方” ，有时还“分发药品” 。大多数国家情况都是如此，瑞典也不例外，但在后面我们将提到一些保留意见。

4、该文是 Neil Gilbert ( eds); Targeting Social Benefits: International Perspectives & Trends ( ISSA. AISS. IVSS. Transaction Publishers, 2001) 的第 7 章，是“国际社会保障协会”组织编写的“国际社会保障系列丛书”的 第 1 卷，总计 5 卷。该文大标题略有变动，小标题和内容未做改动和删节。为节省篇幅，这里省略了注释 和参考文献。该文作者斯温霍特（Sven E.O.Hort）是瑞典 Sodertorn 大学的高级讲师，福利研究中心主 任，瑞典福利制度问题专家。 2

5、缩减社会保障这一观念也许在美国最为流行。 总体而言， 美国的社会福利制度比大部分欧洲国家的制度更具有补救的性质，尽管其养老社会保障基本上也是普享型的。换句话说，美国是西方世界补救型福利模式的典型代表。 在西欧， 许多国家都程度不同地建立了全面的社会安全网，政策改革主要采取渐进的方式，但不如美国的和谐。虽然西欧的政策改革总体而言是显著的，但某些方面还不够明显，目标定位就是其一。在普享型福利国家，目标定位在许多方面要比在补救型福利国家中复杂得多。 二、二、 瑞典“普享型”福利政策瑞典“普享型”福利政策 普享主义意味着社会保障的受益者不仅仅是穷困者， 还包括工薪阶层和中产阶级。 与补救型福利政策相比

6、，普享型福利政策的覆盖面更广，这使其更具有政治性，但这种政治性不同于将政策焦点放在贫困者身上的政治意义。如本文开篇引用国际货币基金组织（IMF）的报告所言，由于受宏观经济的影响，瑞典及其普享型福利政策在 90 年代陷入了混乱状态。失业人数惊人地膨胀导致失业津贴和各种积极劳动力市场项目支出激增。 与此同时， 用于资助社会保障项目和各种地方社会服务的税收收入也在减少。此外，政府大力宣传 20 世纪 80年代末期的税收改革“世纪性”税收改革旨在为福利国家融资，但终因国际和国内经济衰退带来的财政压力而未果。这些压力使 70 年代末期以来一直支持福利国家的政治联盟之间的关系变得非常紧张。 瑞典的社会政策

7、通常与国家的长期领导者社会民主党及其亲密同盟蓝领工会联盟（LO）密切相关。社会民主党已成为瑞典的“国家党” ，在 19321976 年，19821991年以及 1994 年至今等期间掌握国家政权。而且，政党代表比例制度非常稳定，从 1921 年建立民主制度以来一直到 1988 年，均是同样的 5 个政党竞争国会席位。社会民主党执政的第一个十年组成的联盟内阁主要与中间派的农盟（现在的中央党）合作。从 50 年代后期以来，左派共产党成为社会民主党的新生合作伙伴。但最近一段时间（19961998 年） ，中央党又重新成为社会民主党的主要政治合作者。 近来， 国会中三个新政党的加盟使得国家政策的制定变

8、得更加复杂，要采取两党或者多党的解决方案。在 1998 年 9 月大选后，绿党和左派政党可能将成为实力严重受挫的社会民主党政府的主要支持者。 但是，社会福利政策早在社会民主党诞生以前就已存在。在 20 世纪初，自由派政党和保守派政党都参与了社会政策的制定， 实现了社会权利制度化， 强化了国家和民主的合法性。在当时，无论是禁酒运动还是其他一些大规模的群众运动（如自由宗教运动） ，都是对社会变革和社会福利政策的大力支持。这样，各种社会组织创造了强大的福利国家机构。后来，有些组织（尤其是慈善福利协会）先后自动退出国家政策制定舞台。 诸如雇主联盟（SAF）等产业领导者也积极参与了“瑞典福利模式”的创建

9、。在战后的第一个十年， SAF 和 LO 是瑞典福利模式的主要保卫者。 这种模式的特征是： 产业关系协调，社会福利慷慨，总体政见一致。后来，随着白领联合主义的发展，国家工薪联盟（TCO）也成为瑞典福利模式的重要推动者，但其影响在 90 年代逐渐减退。议会外面的支持有时被贴3上了合作主义福利模式的标签，尽管这个概念也许更加适合欧洲大陆的福利国家。 总之，70 年代末 SAF 开始反对早期社会福利政策的一些神圣不可侵犯的领域，对双边合作主义福利模式的支持也随之出现了分化，尤其是 SAF 强烈抨击社会福利过于慷慨，成本效益过于低下。这个组织及其新自由主义和新保守主义智囊团成为“新福利模式”的主要支持

10、者，这种新福利模式更具选择性和个性化。 工会仍然是旧模式的主要支持者， 在新的社会政治条件下不断调整其弱化的地位。 虽然工人运动和社会民主党与传统的普享型福利政策的关系最为密切， 但其他政党和社会组织的支持也不能低估。特别是，在最近一届非社会民主党联盟内阁（19911994）中，自由党领导人和社会事务部部长成为普享型福利政策最直言不讳的捍卫者， 比社会民主党的所有高层代表都更为积极。造成这种情况的一个重要原因是 1990 年自由党和社会民主党就通过改革“拯救”普享型福利国家达成了共识，其中包括小幅削减福利给付额。这一举措意味着医疗保险制度将要进行改革，而社会民主党先前是不提倡改革的。 三、三、

11、 普享型福利国家的“目标定位”问题普享型福利国家的“目标定位”问题 目标定位和目标人群有其历史渊源，经常出现在补救型社会福利政策中。简单地说，目标定位意味着政策仅针对某些人某类目标人群，或者某些事情，比如像残障、年老、怀孕、贫困、疾病、失业、工伤等这样的社会风险。但是在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人；将重点放在需要（而不是权利）和最需要的人身上是补救型社会福利政策的主要特征； 补救型福利意味着国家保证个人的生活不会低于基本的最低标准，在实践中通常使用家计调查的方式来选择最需要的人作为目标人群。 目标定位经常被用作家计调查的委婉说法， 这样掩盖了这个

12、概念在社会福利政策表述中的重要性。 任何试图确定一项社会风险和相关受益人受保护者的做法都可被称作目标定位。不仅个人而且影响范围更广的集体和单位风险（虽然涉及到个人，但很难具体化）都可以是社会福利政策的目标。因此，以需要为依据来选择目标并没有什么内在原因，至于穷人就更不用说了。 普享型福利国家的目标定位逻辑与补救型福利国家的有所不同。 虽然普享型政策已经将重点放在目标人群身上， 但是目标定位这一概念却不经常使用。 一项政策要想获得预期效果，多数情况下必须定位于一个目标人群，实践中目标定位多多少少也是不可避免的。因此，社会福利的目标定位始终是普享型福利国家社会福利政策的一部分。除了针对所有人的分配

13、外，大多数普享型福利是分类的也就是说，针对某一类人群，如老年人、伤病人员，或者儿童。过去，大部分社会福利项目都以这样或那样的方式进行目标定位，为有危难或潜在危难的特定人群提供帮助。 在普享型福利国家中， 目标定位政策的抱负是避免使社会福利受益人产生受辱感。 在这种情况下， 普享性意味着项目给付在其明确定义的覆盖范围内是普享的，无需进行家计调查。然而，分类项目也可包括一些“自动的”管理性调查，比如在发放4给付之前进行收入调查。 现在的问题不在于目标定位是否必要， 而在于何种方案能以最有效、最合理的方式实现政策目标。 目标定位和目标人群的概念是最近才用于当代普享型福利政策表述的， 这也是受到补救型

14、福利分配模式频繁使用的影响， 同时与当代社会的经济和政治情况的变化以及继而人们对当代福利国家的态度发生转变有关。 最近几十年， 由于受到对社会福利支出的财政约束越来越强烈的影响，社会福利目标定位也越来越明确。其中，最主要的影响来自日渐强大的新自由政治势力，他们反对普享型福利国家，主张削减福利支出，重新确定个人和家庭的责任，通过后代或市场来满足自身需要。 在这种情况下， 目标定位被视为逐步废除普享型福利模式的一种手段。 在瑞典， 普享型福利政策经过几十年的发展， 普享方式的发展空间已越来越小。然而，究竟应该转向补救型模式还是对现有制度进行“微调” ，还有待于进一步探讨。 四、四、 瑞典模式的核心

15、要素瑞典模式的核心要素 瑞典的福利模式经常被称为“从摇篮到坟墓”的福利国家。诚然，瑞典的福利国家庞大而全面，但“从摇篮到坟墓”这一说法并不准确。在摇篮购买之前就已经可以获得许多公共服务和现金给付，如免费堕胎、孕妇的免费体检、免费的父母教育，等等。然而一旦去世，福利国家就随即中止对个人的保护。 埋葬基本上是自己的事， 通常不属于普享型福利制度的保障范围。 瑞典的福利模式包含许多不同的机构设置和政策措施， 它也经常作为典型例子出现在有关现代福利国家可行性的讨论中。比起“从摇篮到坟墓”这一比拟，瑞典的福利制度可以被描述为一个由 5 个要素或政策机制组成的混合体： 1. 积极的劳动力市场政策旨在将失业

16、控制在一定范围内，并促进劳动力市场的结构调整，这就是所谓的 Rehn-Meidner 模式。该模式由两位工会经济学家于 20 世纪 50 年代提出，并从那时起由强大的国家劳动力市场委员会管理； 2. 通过鼓励雇佣劳动使大部分具有经济积极性的人口不仅成为雇佣劳动者，而且还成为纳税者，从而使税收政策（直接税、间接税以及工薪税）具有更广泛的基础这些税收被用于维持费用浩大的普享型社会福利项目； 3. 完整的社会保障网五种社会保障：工伤保险、疾病保险、养老金、失业保险以及各种家庭现金给付（比如生育保险和儿童津贴） 。这张社会保障网与积极的劳动力参与或“生产主义的社会福利政策”密切相关。除失业保险外，其他社会保障均在国家社会保障委员会的监督下，由地区社会保障基金管理； 4. 一个庞大的公共服务部门（基本是普享的，但有时也进行目标定位） ，包括卫生、教育以及针对儿童、老年人和残障人的个人社会服务这些均由地方政府资助； 5. 对农业、住房等领域进行有效的政府管制和补贴，这极大地提高