立法會立法會 Legislative Council 立法會CB(2)2410/07-08號文件 檔號：CB2/BC/2/06 2008年年6月月27日內務委員會會議文件日內務委員會會議文件 《種族歧視條例草案》委員會報告《種族歧視條例草案》委員會報告 目的目的 本文件旨在匯報《種族歧視條例草案》委員會的商議工作 背景背景 立法禁止種族歧視的國際義務 2. 根據《消除一切形式種族歧視國際公約》，香港有義務禁止 及消除種族歧視根據《經濟、社會與文化權利的國際公約》第二條， 香港亦有責任保證人人行使該公約所宣布的權利，不得基於種族或其 他身份等任何方面而受歧視 3. 《公民權利和政治權利國際公約》第二十六條訂明：“人人在 法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視在此方面，法律 應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、 膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、 財產、出生或其他身份而生之歧視“《香港人權法案條例》(第383章) 把《公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港的條文納入香港法 例，藉以禁止作出一切形式的歧視，包括種族歧視，而規管範圍只限 於公營機構。
4. 聯合國消除種族歧視委員會是《消除一切形式種族歧視國際 公約》的監察組織，該委員會一直認為應制定特定法例，以實施該公 約的相關條文香港根據《消除一切形式種族歧視國際公約》、《公 民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》 提交的報告分別由聯合國各有關人權公約監察組織審議，該等公約監 察組織在其發表的審議結論中，先後一再呼籲香港制定禁止種族歧視 並適用於私營機構的特定法例 種族歧視的公眾諮詢工作 5. 在1997年2月，政府發表一份題為《平等機會：關於種族歧視 的研究》的諮詢文件，收集公眾意見政府當局把內地新移民納入了2其進行種族歧視研究的範圍據諮詢文件第1.7段所載，政府當局把內 地新來港定居人士(下稱“內地新移民“)納入研究範圍，是因為“關注種 族問題的國際組織認為，'種族歧視'包括在某種文化內對一些可確認的 少數人士所作的歧視，即使這些少數人士是與社會大眾人士屬於同一 個種族“此外，聯合國消除種族歧視委員會在審議英國根據《消除一 切形式種族歧視國際公約》所提交的第十三次定期報告時，曾對愛爾 蘭流浪者(Irish Travellers)的處境作出考慮及評論。
這些流浪者在種族上 是愛爾蘭人，並且同樣操一種愛爾蘭方言，但其獨特的生活方式使他 們成為截然不同的少數人士，故此，他們所遭遇的困難亦順理成章成 為該聯合國委員會研議的課題 6. 對1997年的諮詢文件提出意見的人士當中，有83%反對立法禁 止種族歧視該等人士認為，政府當局應透過公眾教育及宣傳工作來 消除種族歧視，而不應草率制定反歧視法例 7. 在2001-2002年度，政府當局分兩個階段進行立法禁止種族歧 視的諮詢工作，在第一階段諮詢商界，然後在第二階段諮詢非政府機 構在34個獲諮詢的商界團體當中，有25個就立法禁止種族歧視的建 議作出回應在這25個商界團體當中，有9個海外商會支持訂立有關法 例至於其餘的本地商會，有6個支持立法，1個雖支持立法但認為不 宜在該階段進行，另有6個反對立法，3個沒有意見提出意見的44個 非政府機構則全部贊成立法 8. 政 府 在 2004年 6月 宣 布 決 定 立 法 禁 止 種 族 歧 視 ， 以 及 計 劃 在 2004-2005年度立法會會期向立法會提交條例草案，禁止種族歧視在 2004年9月，政府發表一份題為《立法禁止種族歧視》的諮詢文件，收 集公眾意見。
9. 據該份諮詢文件所載， 政府認為內地新移民並非自成一個種 族，因此，內地新移民如因其新移民的身份而受歧視，不屬種族歧視 行為 條例草案目的條例草案目的 10. 在2006年12月13日提交立法會的條例草案，旨在： (a) 將基於種族的歧視、騷擾及中傷定為違法作為，以及禁 止基於種族而對人作出嚴重中傷； (b) 擴 大 平 等 機 會 委 員 會 (下 稱 “平 機 會 “)的 管 轄範 圍 以 包 括 該等違法作為，並授予平機會消除該等歧視、騷擾及中 傷，以及促進不同種族人士之間的平等及和諧的職能； (c) 將《性別歧視條例》(第480章)下違法性騷擾的範圍擴展 至涵蓋使某人工作、學習或進行訓練的環境在性方面有 敵意或具威嚇性的情況；及 3(d) 對法例作出其他相應及相關修訂，以及就相關目的訂定 條文 法案委員會 法案委員會 11. 在2006年12月15日的內務委員會會議上，議員決定成立法案 委員會，負責研究該條例草案法案委員會的委員名單載於附錄附錄I 12. 法案委員會由吳靄儀議員擔任主席，與政府當局一共舉行了 34次會議法案委員會曾在其中兩次會議上，就條例草案及為加強條 例草案所提供的保障而對當中條文作出修改的可行方案，聽取公眾人 士的意見。
向法案委員會提出意見的團體及人士名單載於附錄附錄II 法案委員會的商議工作法案委員會的商議工作 13. 法案委員會進行商議的工作按下列主題載述於本報告內： 主題 段落 (a) 條例草案制定成為法例的效用及其是否 符合《消除一切形式種族歧視國際公約》第14至20段 (b) 條例草案適用於政府的情況 (條例草案第3條) 第21至28段 (c) 構成間接歧視的情況所涵蓋的範圍 (條例草案第4條) 第29至40段 (d) 內地新移民未獲納入條例草案的涵蓋範 圍(條例草案第8條) 第41至55段 (e) 語文的例外情況(條例草案第58條) 第56至64段 (f) 教育機構的負責組織所作的歧視 (條例草案第26條) 第65至70段 (g) 對申請人及僱員的歧視 (條例草案第10條) 第71至72段 (h) 按本地僱用條款及海外僱用條款的現存 僱用的例外情況(條例草案第14條) 第73至75段 (i) 對合約工作者的歧視(條例草案第15條) 第76至77段 (j) 合夥(條例草案第17條) 第78至80段 4主題 段落 (k) 職工會等的例外情況(條例草案第18條) 第81至82段 (l) 大律師所作出或與大律師有關的歧視 (條例草案第35條) 第83至84段 (m) 中傷及嚴重中傷的罪行 (條例草案第45及46條) 第85至89段 (n) 為某一種族群體採取特別措施 (條例草案第49條) 第90至91段 (o) 國籍法及出入境法例的例外情況 (條例草案第54及55條) 第92至94段 (p) 根據法定權限作出的作為不受條例草案 第3、4及5部影響(條例草案第56條) 第95段 (q) 平機會的職能及權力和有關條例在制定 後的執行(條例草案第60至81條) 第96至101段 (r) 《華人廟宇條例》 及 《華人永遠墳場條例》 (條例草案第89及94條) 第102至106段 (s) 《性別歧視條例》的適用情況 (條例草案第93條) 第107段 條例草案制定成為法例的效用及其是否符合《消除一切形式種族歧視 國際公約》 14. 大部分委員不滿條例草案所採用的草擬方式，因為條例草案 的適用範圍狹窄，而且訂立了多項豁免。
他們認為，這種草擬方式顯 示政府當局對解決有關問題欠缺承擔對於條例草案按現有的草擬方 式，能在多大程度上為本港的種族歧視問題帶來實質改善，該等委員 深表懷疑他們認為，雖然某些基於種族的個別歧視作為根據條例草 案或屬違法，但條例草案對於在政府履行職能或行使權力的過程中， 公營機構在執行政策和措施方面存在已久的歧視行為，卻不會有任何 影響這對處理基於種族的歧視作為來說，會造成雙重標準大部分 委員亦關注到，條例草案訂立多項豁免會有不良效果，就是會將基於 種族的歧視作為合法化，而未能達到保障社會上的弱勢社群不受種族 歧視這個目的他們強調，制定一項法例除可收阻嚇之效外，亦能起 重要的教育作用該等委員擔心，以現有方式草擬的條例草案如獲制 定成為法例，會向社會大眾傳遞一個非常負面的信息，就是基於種族 的歧視作為，有很多都是可以容忍或可以接受的他們又認為，條例 草案的條文不夠清晰明確，會令公眾感到混淆不清 515. 屬於自由黨的委員強調，商界希望當局能很清楚地指明條例 草案的涵蓋範圍，以便商界在《種族歧視條例》制定後，可遵從當中 的有關規定 16. 委員察悉，聯合國消除種族歧視委員會主席分別在2007年8月 24日及2008年3月7日致函日內瓦中國常駐聯合國代表，對下列與條例 草案有關的事宜表示關注，並要求香港特別行政區政府充分考慮該等 事宜，以及在2008年7月19日前，對那些與《消除一切形式種族歧視國 際公約》的規定不相符的條文作適當修改： (a) 條 例 草 案 對 公 共 主 管 當 局 及 機 構 (包 括 出 入 境 事 務 和 羈 留設施)所作出的作為，適用程度有限； (b) 間接歧視的定義範圍狹窄； (c) 沒有就基於國籍及居民身份而作出的歧視訂立條文，排 除了承認內地新移民受歧視的情況；及 (d) 沒有就基於語文而作出的間接歧視訂立條文。
17. 政府當局強調，條例草案是經過周詳考慮，平衡受影響各方 的合法權利和利益後才擬備的，其中已充分考慮到在2004至2005年期 間廣泛徵詢民意時市民所提出的意見 18. 至於條例草案的涵蓋範圍，政府當局解釋，條例草案以香港 現 行 各 項 反 歧 視 條 例 為 藍 本 無 論 是 在 涵 蓋 範 圍 還 是 在 主 要 條 文 方 面，條例草案與該等條例均大致相近有關政策目的並非要將條例草 案的涵蓋範圍擴大至日常生活的每個層面，而政府當局也認為這樣做 並不恰當政府當局在致力消除歧視的同時，亦有責任維護市民的各 項基本權利和自由，包括結社自由，以及私人和家庭生活受保障的權 利等因此，條例草案與本港其他現行的反歧視條例一樣，涵蓋範圍 限於僱傭、教育、提供貨品、設施和服務、處置及管理處所、公共團 體、大律師和會社等訂明範疇 19. 在例外條文方面，政府當局重申，該等條文主要用以使法例 內容清晰及其適用範圍明確具體而言，加入有關“例外條文“是基於以 下其中一個理由： (a) 確保在條例草案並無規定採取平權行動的情況下，那些 旨在讓少數族裔人士受惠和促進他們享有平等機會的特 別措施，並不會因其以某些少數族群為對象但沒有惠及 其他人，而被視作種族歧視； (b) 為其他人的合法權利和自由，以及為基於政策理由和考 慮作為理據的其他目的，提供合法及合理的保障；或 6(c) 清楚界定條例草案的涵蓋範圍，使法例在一些不擬由條 例草案規管的範疇內清晰明確。
20. 政府當局又向法案委員會保證，每項例外條文均按照國際通 用的合理和相稱原則予以嚴格審視當局已盡力確保該等例外條文既 不會令人感到混淆不清，亦不會使種族歧視作為合法化 條例草案適用於政府的情況 (條例草案第3條) 委員關注的事項 21. 委員察悉，現行3項反歧視條例均明文規定對政府具約束力， 但條例草案第3條卻訂明，在《種族歧視條例》制定後，該條例只適用 於政府作出的或為政府的目的而作出的、與私人作出的作為相類似的 作為法案委員會法律顧問提供了以下意見： (a) 《香港人權法案條例》所指明政府不可作出歧視行為的 責任，不一定涵蓋政府日常履行職能和職務的情況； (b) 英國的《1976年種族關係法令》(Race Relations Act 1976)(下 稱“種族關係法令“)曾在2000年作出修訂，加入若干新條 文，當中的第19B條把該法令的適用範圍擴展至公共主管 當局履行職能和職務方面，而第76條則關乎政府作出委 任的事宜；及 (c) 可採取《種族關係法令》的做法，作出相關修訂，以便 在公共主管當局履行職能和職務及政府作出委任方面， 條例草案會適用於政府 22. 大部分委員質疑就政府履行職能和行使權力給予廣泛豁免的 理據何在，因為現行3項反歧視條例均明文規定對政府具約束力。