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1、49提要：跨部门协作在社会治理中的作用和意义重大。政府作为社会治理不可或缺的负责主体，必须解决公共服务供给与社会需求不匹配等矛盾。这意味着政府必 须在协同和整合上对社会诉求作出更统一和快捷的反应。杭州市上城区对联动管理 进行了有益的探索，基于整体性政府的理论，此基层试验的设计和建构逻辑、效用 及问题所在，值得深入探讨。 关键词：社会治理 跨部门合作 联动管理 整合社会治理中跨部门合作模式的建构逻辑 以杭州市上城区“网组片”联动管理为例社会治理的重要特征是以社会为发端，政府 将管理寓于服务，实现国家与社会的良性互动。 狭义社会治理所涉及的范围一般指社会政策所作 用的领域。如果说对社会治理格局的探
2、讨意在调 整国家与社会之间的关系，那么对管理体制的强 调则是对“如何可行”之命题的追问。政府社会 服务质量的低下广受诟病，“整体性政府”和“跨部门合作”作为改进政府社会服务质量的进路已 成为一种共识。 浙江省在经济的快速发展和改革的深入推进 中，社会问题率先显露。公众享受个性化服务的愿 望日益强烈，对繁琐、复杂的环节日益不满。在政 治层面，公平、正义的呼声成为基调；而在行政管 理层面上，则对政府施政提出了更高要求。如何在 政府各部门之间、政府与社区之间形成快速、有效、通畅的反应和沟通机制，促使部门之间产生充分合 作的持续性动力，是社会治理过程优化中需要解决 的重要问题。一、破解“碎片化管理”：
3、 从新公共管理到整体性政府各国在公共和社会治理中遭遇的普遍性困境在 于：“碎片化管理”困境导致部门在拖延和推诿中 产生性质变异，积累成为大难题。跨部门合作的 缺失的原因表现在三个方面。一是信息资源孤岛化， 政府各部门之间、政府与社会之间的信息分享和信 息流动受到梗阻。政府部门之间习惯信息的割裂 和保密，客观上缺乏信息交换的平台和通道，主观 上则缺乏信息沟通的意愿。其次，权力流向无序， 吴思红 李 颖 邓念国* 本课题为 2012 年度杭州市决咨委委托课题阶段性成果。 作者吴思红，男，杭州市委党校公共管理教研部主任，教授；李颖，女，杭州市委党校教师，行政管理博士；邓念国，男，杭州市委党校 教授
4、（杭州 310024）。 李程伟：社会管理体制创新 : 公共管理学视角的解读，中国行政管理，2005 年第 5 期。 跨部门合作是指在公共管理过程中政府部门之间建立相互协作和主动配合的良好关系， 以有效利用各种资源实现共同预期目标的活动。 跨部门协调合作有垂直式、水平式或两者并用的三种类型。 美罗伯特阿格拉诺夫、 迈克尔麦圭尔： 协作性公共管理: 地方政府新战略 ， 李玲玲等译， 北京: 北京大学出版社， 2007年版， 第4页。 英 罗伯特罗茨：新的治理，俞可平编，治理与善治，木易编译，北京：社会科学文献出版社，2000 年版，第 86-106 页。 赵慧、 刘君： 以用户为中心的信息构建与
5、网络治理信息构建理论视野下的政府网站信息资源 “去孤岛化” 研究 ， 公共管理学报 ， 2013 年第 1 期。观 察 与 思 考 OBSERVATION AND PONDERATION 2014 年第 2 期 No.2,20142014 年 2 月 Feb.,201450分工协作环节碎片化。以分工为基础、条块为格 局的分割管理模式导致行政业务流程被分割为若干 环节，横跨多个部门，行政流程割裂开来，使一个 完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之 中。当问题相互关联、不能被单独处理时，就会导 致效率障碍。与此相关的是政府部门之间的功能重复、叠加，机构林立和多头管理。分工过于细化 的结果是协作
6、难以实现，或者必须耗费极高的协调 成本和时间才能达到。公众接触被迫多点化，也严 重影响了管理效益与效率的提高。最后，管理和 服务的权力控制回路不完整，评价和监督系统单向 化。当政府职能部门未能将自身置于评价维度当中 时，会导致监督机制乏力，缺乏改变现状、达成协 作的动力。 这种体制在出现问题时易于逃避责任。部门提 供什么样的公共服务、提供多少，一般都由部门自己 来决定，公众对政府提供的公共服务常处于一种被 动的状态。三个原因相互勾连、互为因果。相互隔离 和自我封闭使行政组织的灵活性大为下降。其刚性、 固化的组织结构和回应机制丧失了对环境变革的适 应性 , 表现出行动的无效率。 西方发达国家和地
7、区与发展中国家在行政协调 和社会治理中遭遇相似困境。因而，在 20 世纪 90 年代中后期，继新公共管理改革之后，西方各国又 进行了以“整体政府”（“协同政府”）为内容的 第二轮政府改革运动。这场改革从理论到实践，旨 在解决新公共运动中提倡的公共服务分散化和小型 化带来的问题。希望以新视角、整合化的创新模式 解决日益严重的公共机构和公共服务碎片化、部门 过度自我中心主义等问题。可以说，协调和合作是 整体政府追求的和谐状态。英国是整体政府改革的 首创国家。此后，澳大利亚、新西兰、加拿大及美国等国先后进行了整体政府改革实践。西方各国的 政府改革的重点已从结构性分权机构裁减和设立单 一职能的机构转向
8、整体政府。 整体政府所强调不同主体间的合作与交互并 非在随意模糊组织边界的前提下进行的。它主张 在不消除组织边界本身的条件下，采用一体化的 管理方式与技术，促使各种公共管理主体（包括 政府、社会组织、市场以及政府内部各层级与各 部门等）进行协同活动，从而达到功能整合、为 公民提供无缝隙的服务，并且由公众对服务结果 进行判断和评价。从实践上来看，推进“整体政府” 的改进容括了一整套相互呼应的政策、机制的设 计。如英国政府改进了政策制定模式，注重结果 导向；通过地方伙伴关系一站式商店和其它方法， 强力扫除协同工作的环境障碍；提高服务性能， 密切地监视服务效能；通过信息技术满足公民和 企业的需要；最
9、后，注重公共服务的价值，尊重 社会公众的权利和诉求 。 其它西方发达国家的实践也体现了类似特征， 即包括横向（政府与市场、社区、社会组织、公众 之间）的平等而紧密的伙伴关系，也重新梳理纵向 的上下沟通机制（中央与地方委员会、部际内或局 际合作机构、联合小组、特别工作小组、跨部门计 划或项目等）。治理无论在技术上，还是概念上， 都已经从数字时代进一步更新，进入了网络化治理。 它将“第三方政府高水平的公私合作特征与协同政 府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将 网络连接到一起并在服务运行方案中给予公民更多 的选择权”。它把新公共管理松散的组织结构连接 成为一个有机整体在公共服务中进行整体性运
10、作， 表明了在管理过程中的各个行动者之间依相互依赖 的关系解决分散化的限度问题 。 Lieberthal Kenneth G.& David M. Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992. 法 皮埃尔卡蓝默：破碎的民主：试论治理的革命， 高凌瀚译，上海：三联书店，2005 年版，第 1-5 页。 张梦中等：美国联邦政府改革剖析，中国行政管理，1999 年第 6 期。 Christoppher Polli
11、t, Joined-up Government: A Survey,Political Studies Review,2003(1). 彭锦鹏：全观型治理 : 理论与制度化策，政治科学论丛( 台湾 )，2005 年第 23 卷。 周志忍：整体政府与跨部门协同公共管理经典与前沿译丛首发系列序，中国行政管理，2008 年第 9 期。 Ling T, Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems. Public Administration, 2002 , 80 (4):pp.615-642. Ch
12、ristensen, Legreid T P. The Whole-of-Government Approach, Regulation, Performance and Public Sector Reform.Stein Rokkan Center for Social Studies ,UNIFOB,2006. Blair T, Cunningham J. Modernising Government, s.l.: s.n. 1999,pp.6-7. Halligan J. Regeneration in an International Context,Australian Journ
13、al of Public Administration, 2004,64 (2),pp. 10-12.11 美 斯蒂芬戈德史密斯、威廉D 埃格斯：网络化治理，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2008 年版，第 8-17 页。12 曾维和：当代西方政府治理的理论化系谱：整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示，管理学研究，2010 年第 1 期。社会治理中跨部门合作模式的建构逻辑 观察与思考512014 年第 2 期身已经能够单独完成任务。第二类组成部分是协调机制。它由 9 个联席会议组成，包括党风廉政、宣传 动员、组织人才、区域经济发展、现代服务业发展、 民生保障、社会管理、城建城管、绩效考
14、核 9 个板块。 当单个部门或平台不能有效处理解决问题时，这几个 联席会议就会被激活。 （二）“网组片”社会服务管理联动合作模式 的运行流程。从动态角度看，图 1 展示出整个管理联 动合作模式的运作流程，按顺序分别为“发现、上报、 处置、交办、办结、回访、评估”。管理和服务行为 经由信息报送指挥中心研判处理环节评价反 馈这四个阶段形成完整的回路。首先，需要处置的信 息进入指挥中心。对于单纯涉及居民、邻里之间的问 题，原则上由社区承担协调与处置责任。社区在处置 完毕后上报指挥中心，中心软件可计算自动分检归 档，进入信息库。二、杭州市上城区的跨部门合作试验： “网组片”联动管理模式杭州市上城区“网
15、组片”社会服务管理联动合 作模式（联动合作模式）可以看成为政府在适应多元 化社会服务需求中的一种尝试，是跨部门合作模式上 进行的一次社会服务功能的整合，体现了一种整体性 政府建设的努力。“网组片”联动管理模式包括如下 几块内容： （一）“网组片”社会服务管理联动合作模式 的构成要素。社会服务管理的联动合作模式需要处理 的事务内容可划分为八类，分别为安全稳定、行政执 法、公共服务、社会事务、党群组织、应急管理、社 情民意，以及不在这几种范畴内的其它类动态信息。 整个管理联动平台受该区社会建设和社会管理工作 委员会（下称区社工委）直接领导，代表区委、区政 府负责全区社会治理网格化工作的综合协调工作
16、。 从静态角度看，联动平台由三个主体构成，分 别为信息提供主体、社会治理联动指挥中心（下称指 挥中心），及信息解决主体。信息提供主体包括基层 网格、群众来访、公开受理、110 警务、人大及政协 代表与党代表等。在管理平台的初步运行阶段，主要 以网格为主。网格指在保持现有行政区划不变的前提 下，建立区、街道、社区及基础单元的“四级网格”。 网格长负责上报本级网格的问题和矛盾。需要其它 部门协助解决的事宜进入技术中心（即有事报事）， 网格自身有能力自行处理的问题在解决后通过网络 向技术中心归档（即无事报平安）。群众反映的信息 经由网格上报。 第二个组成部分是指挥中心。作为关键性的技 术支持，指挥中心以数字化网络、自动分析软件等 技术组成指挥基地。输入的信息经由指挥中心生成， 输出的信息经由它反馈，最后的评价结果也在中心归 档、存储。 联动合作模式的第
