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1、1论我国人力资源管理制度改革的目标问题论我国人力资源管理制度改革的目标问题 内容摘要 我国人力资源管理制度改革的目标是制度供求均衡。实现我国人力资源管理制度改革目标的难点是制度供给相对过剩和制度供给相对不足状态下的制度供求非均衡。我国人力资源管理制度供求非均衡状态会对社会经济运行产生诸多不利影响。实现我国人力资源管理制度供求均衡目标的途径是政府公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。关键词 人力资源 管理制度 改革目标 制度供求均衡目前，我国人力资源管理制度已经严重的滞后于社会发展的进程。这种滞后不仅导致了我国人力资源总量严重的供过于求，而且极大地影响了社会诸多方
2、面的健康发展，如城市化问题、三农问题、国有企事业单位改革问题等等都与我国的人力资源管理制度问题紧密相关。可以说，我国人力资源管理制度的全面改革已经势在必行。如何推进这一改革?笔者认为，首先应当理性地认识改革的目标，然后才能科学地设置改革方案。一、我国人力资源管理制度改革的目标是制度供求均衡TW舒尔茨认为：制度是约束人们行为的一系列规则。这些规则包括正式规则、非正式规则和实施机制。在新制度经济学看来，制度是一种资源，可以采用正统的经济学理论进行供求和均衡分析。制度作为一种资源，社会对它既有需求，也有供给。就像人们对商品的需求是因为商品能够给人们带来效用和满足一样，制度安排也能给人们带来利益，这就
3、是制度需求。制度存在的条件是市场失灵，即人们有对制度的需求，而市场却不能供给。制度需求的约束条件即边界是制度供给不能超过依靠市场本身所具有的效率，即市场使交易活动难以进行或交易成本高昂，而制度却使交易活动顺利进行或交易成本低廉。这就是说，越过边界的制度供给会产生社会效率和福利损失，造成制度供给超过制度需求，出现制度供给过剩。所以，制度供求均衡是国家人力资源管理制度有效发挥作用的基础。同时，由于社会的不断发展，制度供求非均衡总是一种常态，这样，社会就必须不断地对制度供求进行调节，以促使制度从非均衡达到均衡。从我国现行的人力资源管理制度来说，不断地深化其改革就是制度供求从不2均衡到均衡的过程。目前
4、，我国人力资源管理制度供求关系处于一种严重的非均衡状态，制度供求均衡不但是近期国家人力资源管理制度改革的目标，而且也是其改革的长远目标。只有国家人力资源管理制度达到了供求均衡的水平，那些不合时宜的人力资源管理制度才能得以消除，那些满足社会需求的人力资源管理制度才能得到有效供给。二、实现我国人力资源管理制度改革目标的难点是制度供给相对过剩和制度供给相对不足状态下的制度供求非均衡二十多年的改革开放，我们从一个充满审批规则的计划经济国度里逐步走了出来，人力资源的交易自由得到了极大恢复。但是，从根本上说，现行国家人力资源管理制度的基础还未能有效触动，过多的不适应市场经济要求的规制还严重地制约着人力资源
5、的内在活力，政府还管着大量的本来属于市场范围内的人力资源交易事项。这主要表现在：第一，城乡隔离与区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度。自 1958 年开始实行并在 1982 年得到宪法肯定的户籍管理制度把公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口，即占全国人口绝大多数的农村居民被限制在农业土地上，非经审批不得迁入城市。中国的劳动者被分成两大完全孤立的群体，即农村就业者和城市就业者，并由此构成了沿袭几十年的二元户籍型人力资源管理制度。虽然，改革开放以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了农村新城，实现了在第二、三产业的就业，近几年，各地区在户籍上也作了一些改革，但是，政策和法律上的
6、根本性限制仍然没有使城乡分割，的传统人力资源管理制度得到突破，大量进城务工的劳动者仍然过着寄居城市的生活或呈候鸟迁徙状态，其基本权利得不到有效保障。譬如，在广东等经济发达地区，一些城市具有常住户籍的人口仅仅占到总人口的 20%-50%，城市人口的主体己由非常住户籍人口所构成。与城乡二元人力资源管理制度相配套的是区域封闭的人力资源管理制度，即城市居民也只能在户籍所在地就业，城市居民的迁徙同样要经过严格的审批。第二，国有领域人员由国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度。国有领域人员由国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度可以说是传统人力资源管理制度的核心。一方面，国有企业虽然自改革开放以来推进
7、了多项劳动人3事改革措施，如合同制、聘用制等等，并有 5000 万左右的国企职工失去了工作岗位，但国家迄今未能推出具有全局意义的人力资源管理制度改革措施，数以千万计的国企职工仍然具有国家职工身份；另一方面，国有事业单位的就业制度还不曾有任何触动，具有国家职工身份的事业单位职工仍然处在与国家公务员类似的状态。事实上，国有领域的职工是国家的终身雇员，国家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份型人力资源管理制度的实质，它使国家面临着巨大的财政风险。第三，以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度。以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度是前两种人力资源管理制度的进一步细分，即在
8、最宽泛的范围内将从业者分为农村籍和城市籍两大等级，然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的不同分为若干等级，从低级到高级依次为：个体和私营企业、集体企业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员等。其中，在国有企业因行业不同而划分为若干等级，如竞争性国企、垄断性国企、准公共领域和公共领域国企；在国有事业单位又因经费来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业体系，即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权，若要跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍，进入成本高昂。第四，充满人身依附关系的
9、单位型人力资源管理制度。充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度是前三种制度的极化，即在城镇公有制领域，一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位雇佣制是建立在低货币薪酬与高社会福利保障基础之上的，就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐性地进入了单位这个不可分割的共同体中，如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障就失去了。在这种情况下，如果他进入一个更好的单位，譬如从一家竞争性国企进入了一家垄断性国企，他就会获得更大的社会福利保障收入。但这种情况是较少的，因为制度利润较高的单位具有较高的进入门槛。所以，一个人一旦就业之后就很难
10、再次选择单位，并不得不依附于单位。正是这种单位制将我国的传统就业制度推向了极至。除以上四大管理制度以外，国家在人力资源的所4有、投资、流动、使用、调配等方面都还保留着大量的不适合形势发展要求的过剩制度。可以说，规范作为经济要素的人的行为的制度过多即制度供给过剩是目前人力资源管理制度存在的主要问题。当然，这种过剩是从总量上讲的，即我国人力资源管理制度从总供给与总需求的角度看已经处于供过于求的非均衡状态。但是，从结构上看，我国一些领域的人力资源管理制度又处于供不应求的非均衡状态。这主要是随着市场经济体制的逐步完善，相应的人力资源管理的法律法规跟不上形势发展的需要，应该制定和实施的人力资源管理制度没
11、有得到及时地制定和实施，造成了制度供给的滞后。譬如，由于没有人力资源自由流动的法律法规，我国有超过 1.5 亿的人口处于非常规迁徙状态，有超过 1 亿的农民工成为了城市的边缘人。面对这种情势，国家出台有关与现代世界接轨的户籍注册制度应当是一项极其紧迫的制度供给行为。可是，这套制度安排由于需要调整现有社会群体之间、地域之间的利益格局以及限制政府一些部门的权利，致使其供给严重滞后。目前，许多需要与市场经济配套的人力资源管理制度，诸如农民工享受城市产业工人同等待遇制度、公有制领域彻底打破人力资源单位所有的制度、社会各领域彻底打破人员身份以实现机会平等的制度等等都有待出台。但是，碍于各种客观的和人为的
12、因素，这些制度的供给不得不大打折扣。从实际情况看，我国目前存在的人力资源管理制度供求非均衡状态是一种制度供给过剩和制度供不应求的矛盾同时并存的制度供求非均衡状态，即总体上制度过剩了，各个局部又存在制度短缺；一些社会经济运行所必要的制度难以提供，而一些不必要的制度又大量存在的现象成为了我国实现人力资源管理制度改革目标的两大难点。三、我国人力资源管理制度供求非均衡状态对社会经济运行所产生的不利影响我国人力资源管理制度涉及到人力资源的所有、占有、使用、收益、投资、流动、调配、处分等诸多方面。从宏观和中观的角度看，人力资源管理制度的供应者或者说生产者是国家和各级地方政府，需求者是作为人力资源主体的人和
13、作为人力资源载体的社会；从微观的角度看，人力资源管理制度的供应者或者说生产者是企事业单位等社会微观组织(由于这些微观组织提供人力资源管理制度实际上是按照政府的规则进行的，并受到政府的限制，所以，他们不必被看作制度生产的独立主体)，需求者是作为人力资源主体的人和作为人力资源载5体的企事业单位等社会微观组织。以上供求关系说明，人力资源管理制度供求双方的交易并不是自买自卖行为，而是需要考虑作为人力资源主体的人和作为人力资源载体的社会及企事业单位等社会微观组织的需求状况的需求主导型行为，在这一交易过程中，不适应需求的人力资源管理制度将导致其供给过剩或供给不足，即人力资源制度供求非均衡。我国的实践证明，
14、人力资源管理制度供求非均衡状态的两种形式即制度供给过剩和制度供不应求将严重影响社会经济的正常运行。第一，人力资源管理制度供给过剩导致过高的制度成本。人力资源管理制度作为社会的正式规则，其提供是有成本的。这种成本主要体现在制度的规划设计成本、组织实施成本、排除其他制度的成本以及保持制度正常运行的随机成本等等。实际上，每一项制度都必须耗费一定的费用，过多的制度必然带来超过社会经济运行需要的代价，这种代价会使社会福利和效率蒙受损失。第二，人力资源管理制度供给过剩导致了社会物质财富的虚耗。制度成本是社会物质财富的消耗，过剩的制度是社会经济运行的额外消耗，这种消耗就是制度经济学所说的“交易费用”。据统计
15、，美国 1970 年 GDP 的 40消耗于各种制度实施的交易费用，即物质财富的 40%被制度成本抵消了。美国自 20 世纪80 年代开始通过减少制度和鼓励竞争来提高基础设施部门的效益，结果取得了令人吃惊的成绩，1990 年仅在航空、汽车、铁路和电信等行业就增加了 450 亿美元的收益。在我国的制度交易费用中，人力资源管理制度的交易费用占有相当大的比重。第三，人力资源管理制度供给过剩导致了制度利润的逆向分配，放大了制度寻租空间。譬如，一项交易本来只须涉及交易主体，如果政府规定对其进行审批，它就不仅仅只涉及到交易主体了，作为非交易主体的政府参与进来是很自然的事情，结果，交易者增加了成本，其中的制
16、度利润就会以增加交易者成本的方式转移到从事审批的公共部门手中，并分配给制度的审批者。这就是制度的逆向分配。审批者取得这一利润的方式是公开地或隐蔽地寻租。我国的人力资源管理制度大多数属于行政审批制度，如户籍管理制度、公有制领域的员工使用制度等就是需要审批的制度。这种制度的交易主体一方是行政主体即政府部门，另一方是行政相对人。作为依需求而供给的人力资源管理制度，其利润6的来源和分配与一般的制度没有区别，因为行政主体是社会公共部门，公共部门是社会的代表。作为行政审批制度的人力资源管理制度给行政主体带来的收益体现为社会收益并构成制度利润的来源，在公共部门不存在截留收益即不利用行政审批权寻租的情况下，制度利润会分配到社会福利之中即体现为社会公共收益。不适应需求而产生的人力资源管理制度是一种供给过剩的制度，其利润的来源是交易主体的一方或多方交易成本的增大或收益损失的结果，其利润的分配也往往向交易主体的一方或多方倾斜。不适应需求的制度一般包括两个方面：一是新增的多余制度；二是存量的多余制度。过剩的制度供给为制度的实施者创造了更大的寻租空间，使其有了更多的机会分享制度利润。关于这一
