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1、城市管理综合执法要解决的问题我国正处于社会转型时期,随着城市化的速度日益加快,越来越多的城市问 题开始凸显出来。政府机关如何有效地进行城市管理成为一个重要的课题。城 市管理综合执法就是这样一种有益的探索。弄清城市管理综合执法的缘起、问 题及对策,对于完善行政执法体制改革有着重大的意义。 综合执法是改变多头执法、重复执法的有效途径,也是城市管理执法体制改 革的发展趋势。因此,建立和完善城市管理综合执法体系是深化城市管理执法体 制改革,妥善解决城市管理与行政执法之间的客观矛盾,革除行政执法中的种种弊 端,理顺行政执法关系,建设现代化城市的重要依托。不过,在探讨城市管理综合 执法这个问题之前,笔者要
2、先说明一个问题。国务院在确立相对集中行政处罚权 试点中,采用的是综合执法的概念。由于城市管理是一个涉及面广,管理相对复杂 的领域,所以城市管理的某些方面是试点工作的重点。因此,本文所讲的城市管理 综合执法从目前的试点来看,主要就是城市管理领域的相对集中行政处罚权。 一 城市管理综合执法的现存问题 (一)执法依据滞后 城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。 1996 年中华人民共和国行政处罚法的出台,为城市管理执法体制的改革提供 了契机。但是我国目前关于城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依据分散 在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之中,缺乏具体、明确的规定,同 时,这些地
3、方性法规、规章较之法律不具有稳定性,若发生变动,执法依据也随之 变化。一方面它们之间不具有统一性,各地都按照自己的试点情况,制定地方性法 规规章,但是他们都是各自为政,在全国范围内对于某些重要的问题没有进行统一,导 致了混乱的产生;另一方面它们与现行的一些单行的法律法规冲突,如城市规划 法 、 环境保护法 、 城市市容和环境卫生管理条例等,它们都规定由业务主 管部门实施行政处罚权,从法律效力上来讲,它们要高于地方性法规规章,而且也 与行政处罚法的规定冲突。所以,如果要深化城市管理综合执法,首先必须要 解决执法依据上的问题。 (二)执法机构混乱 根据行政处罚法第十六条规定,意味着可由现有的行政
4、机关承担综合性的执法职能,其他有关部门的执法权发生转移;也可以按政府组织 法成立一个新的机关,专门行使行政处罚的综合执法权。而综合执法权的获得,又 有两种法定方式,即国务院依职权和省级人民政府依国务院授权。从城市管理综 合执法机构的设置来看,一部分是设立城市管理综合执法局,设置组织机构、进行 人员编制、有专门的财政经费来源,使其身份合法化。另一部分是赋予原有市容 管理、监察等机关相对集中行政处罚权,然后更名为城市管理综合执法局或直接 实行“一套班子,两块牌子” 。这样就使得机构称谓、机构性质等有人为复杂化 之嫌,不利于城市管理综合执法改革的进一步深入。 (三)执法范围扩大化 国务院法制局批准的
5、执法改革试点,仅限于狭义的城市管 理领域,以集中行使行政处罚权。但是从试点的情况看,除少数地方作了少于七方 面的限制性规定外,大多数都作了扩张性规定。执法范围不统一造成的弊端非常 明显:一是不利于法制统一。各地执法各自为政,影响了行政执法严肃性;二是没 有统一的主管业务上级,不利于各地进行正常业务交流,以提高业务水平;三是一 些地方执法范围过大,增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度,增加了工 作强度,造成了执法不到位情况。 (四)执法体制不顺1、从综合执法机关的内部体制来看,执法体制混乱。按集中行政执法权的要 求,需要设立一个独立的执法机构来执行那些权属不明、职能交叉的执法权。按 照“属
6、地管理”原则和“城市管理重心下移”要求,建立“两级政府、三级管理” 的新体制。省、州一级不再设立综合执法机构,在市区(县)两级政府设立综合执 法机构。市区两级分别进行综合执法,区对街道则进行垂直管理,执法队伍派驻街 道,街道以区综合执法部门名义执法。但是实际存在三级不同的管理模式,具体操 作更是不一而足,执法机关内部的关系没有理顺。 2、从综合执法机关和各业务主管机关的关系来看,执法体制不顺。按照行政管 理科学化、法制化的要求,管理权、审批权与监督权、处罚权分别由不同的行政 机关行使,有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系,防止行政权力的滥用。 我国传统的城市管理模式是“一条龙”管理,从决
7、策到执行,从审批到监督、处罚,都 由一个部门决定,缺乏有效的制约监督机制,行政执法中存在很大的随意性。因此 根据“两个分开”的原则,城市管理综合执法机构,目前主要是集中行使行政检查 权和处罚权。变过去由多个部门实施“突击式” 、 “运动式”的间断性监督检查, 为一个执法部门对涉及城管的事项实行以巡查为主的持续性检查,实现城市管理 的“精简、效能、统一” 。 城市管理综合执法机构一经批准成立,就具有独立的行政执法主体资格,作为本级 政府的一个行政部门,在辖区范围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意 味着对行政职能的重新调整,对行政处罚权的重新配置,相关行政职能机关交出全 部或一部分行政处罚权
8、给城管执法部门,这势必会影响它和各业务主管部门之间 的关系。由于政府职能转变不到位,配套制度没有及时跟进,在实践中使得综合执 法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。比如:工作衔接不到 位;综合执法部门对一些技术性、业务性较强工作力不从心;综合执法部门的业务 指导关系不顺等。 二 城市管理综合执法的对策探讨 (一)加大立法力度,弥补立法滞后的不足。为了解决多头执法、重复执法的问题, 在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下,行政处罚法确立了 相对集中行政处罚权。 现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开 展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执
9、法组织的 职责所发布的文件。综合执法是对现行行政执法体制的改革,但改革不能超越法 律的规定,也应按照法律的程序进行。因此,要制定规范城市管理综合执法的法律,以 统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权和综合执法的地方性法规和 规章。并把综合执法纳入各业务领域的法律法规中,解决目前单行法律法规和行 政处罚法的冲突,解决城市管理综合执法依据不足的问题。所以立法机关应尽快 制定统一的城市管理法,确立城市管理综合执法的体制,对综合执法组织的法 律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定,为综合执法组 织的依法行政奠定基础。 (二)综合执法机构的合法化。要进行城市管理执法体制改革,首先
10、要使综合执法 机构具有合法的身份。对于现有的综合执法机构名称各异,性质不同要进行改革。 首先要对原有的机构名称和机构性质进行清查。杜绝“两个机构、一块牌子” 的做法,理顺综合执法机构和原有的市容管理、监察机构的关系,统一综合执法机 构作为政府职能部门的名称,使沿用历史名称逐步过渡为使用现有统一的综合执 法机构名称,防止有名无实或有实无名的名实不符做法。同时要统一综合执法机构的编制性质,解决部分执法人员为事业编制甚至是社会人员的问题,提高执法队 伍的执法水平和素质。 (三)界定城市管理综合执法范围。权责一致,即合理划分政府部门与行政执法机 构的职责权限,明确综合行政执法机构的管辖范围,是综合执法
11、的原则之一。综合 执法组织究竟应当集中行使哪些行政处罚权,综合到什么程度,哪些事项应当由专 业执法组织去处理,对这些问题目前尚缺乏明确的界定。试点城市的具体做法也 存在着一定的差异。因此,科学合理地界定城市管理综合执法的范围,防止执法范 围的扩大化,就必须使各地政府在实行时严格遵守国务院的规定。 (四)建立科学的综合执法体制。首先,建立科学的综合执法机关内部体制。国务 院应统一城市管理综合执法机构名称,并且在此基础上理清市、区、街道三者执 法队伍之间的关系,界定好它们在组织、人员、经费上的领导和隶属关系,做到综 合执法机关名称法定、机关合法、权限法定。其次,建立科学的综合执法机关和 各业务主管单位间的协调配合机制。城市管理综合执法对处罚权的整合并不是 简单的部门合并,而是通过赋予某一功能部门的优先权和最终行使权来达到整合 的目的。由于城市管理综合执法牵涉到局部利益调整以及行政处罚权的调整和 重新配置的问题,因此,难免产生综合执法部门与相关专业部门之间相互协调不一 致的 问题,相互推诿扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位” 。因此,必须建立综 合执法机关与各业务主管部门之间科学、有效的沟通运作机制和信息共享机制, 使综合执法机关和各业务主管部门各司其职,相互促进。
