《城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究（16页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究四川社科律师事务所律师：陈韬 二一年八月城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究目 录一、城中村的背景3二、城中村的定义和特征4三、城中村改造与房地产开发对比5四、城中村改造一般流程6五、城中村改造模式7六、城中村改造的特点归纳8七、企业参与城中村改造的途径11八、企业进行城中村改造的方式12九、城中村改造企业操作模式14十、城中村改造中政府、企业、村民三方法律关系15十一、城中村改造优惠政策16十二、总结17十三、附录18城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究陈 韬【摘要摘要】 近期各地城中村改造规模逐渐扩大，
2、在每个区域中心城市这方面的资金需求都在 1000 亿元以上，社会资金正在大量涌入其中，企业投资城中村改造项目也越来越多。但国家层面对城中村改造并无专项规定，各地规定并不统一，直接导致了城中村改造实践的混乱。本文结合各地现有法规和典型案例，总结出城中村改造中集体组织转制和集体土地可通过确权转为国有土地两大特点，梳理归纳企业参与城中村改造的途径、方式、操作流程和法律关系。通过对企业参与城中村改造的投资模式的深入调研及探讨，为今后企业、政府和村民进行城中村改造提供参考。【关键词关键词】 城中村改造 集体土地 企业参与一、城中村的背景一、城中村的背景城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特殊现象。
3、改革开放以来，我国城市化进程表现为：进程上属于“急速城市化”，人口城市化虚高；空间上，建设布局出现无序乃至失控。城市的扩张将城市周边的农村纳入城市的规划范围，城市周边的农村逐渐被城市的高楼大厦包围，成为了“都市里的村庄”，即城中村。建设部课题组 2007 年发布的城中村规划建设问题研究报告总结了我国目前的城中村存在的几类问题： 居住人员和社会组织方面，存在着人口密度过高、社会治安压力较大、村民就业和社会保障压力大、城中村管理薄弱等问题； 土地、房屋权属状况方面，存在着土地权属混杂、结构失衡、房屋使用性质更改随意、缺乏有效管理手段、建筑质量参差不齐、安全隐患大等问题； 规划建设状况方面，存在着村
4、庄规划缺失、规划落实和建设管理难度大、公共服务设施欠缺、居住环境差等问题。城中村的产生原因，除了前述我国快速的城市化进程外，从体制上讲，还包括我国长期以来实行的城乡二元体制。我国宪法和土地管理法均规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”此外我国土地管理法还进一步规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设依法批准后可以使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，当城市化进程不断扩大，原来的农民集体所有的土地
5、被进入城市规划范围后，企业使用集体土地就必然涉及农村集体土地的征收问题。而地方政府在城市化进程过程中为了降低成本，避免城中村转制等复杂问题，选择了绕开农村进行开发建设，最终导致了如今面临的城中村改造问题。目前，城中村的规模十分巨大。根据公开信息公布的数据，截至 2009 年，北京有城中村 231 个，西安有 187 个，广州有 138 个，南京绕城公路以内有 71 个，太原有 83 个，郑州有 141 个。就广州而言，138 个城中村的改造约需 2000 亿元的资金投入，因此数量众多的城中村和改造这些城中村的大量资金需求，已经成为困扰我国城市管理和影响城市全面发展的难题，这也正是企业参与城中村
6、改造的客观要求。近年来，随着城中村规模的不断扩大以及城中村引发的社会管理问题日益凸显，北京、上海、广州、西安、太原等大、中城市相继启动了城中村改造工作。经过几年的探索，各地逐渐形成了几种不同的城中村改造模式。本文正是通过对实践中城中村改造模式的总结，对目前各地城中村改造项目的法律规定和实践案例等进行归纳和梳理，对企业参与城中村改造提出意见和建议。二、城中村的定义和特征二、城中村的定义和特征目前，我国国家层面的法律法规没有直接定义“城中村”的概念，但部分地区在进行城中村改造时所出台的一些地方规范性文件有明确定义。如深圳市城中村(旧村)改造暂行规定第 2 条规定，“本规定所称的城中村（含城市待建区
7、域内的旧村，以下统称城中村）是指我市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。”西安市城中村改造管理办法第 3 条规定，“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。”南京市“城中村”改造建设管理暂行办法第 2 条规定，“本办法所称“城中村”是指在以上范围内经市城中村改造建设工作领导小组（以下简称市领导小组）审核并批准的，在土地性质、居住环境、行政管理体制、经济组织形式等方面仍保留原农村特征的村民聚居点。”除此之外，建设部课题组在 2007 年发布的城中村规划建设问题研究中也
8、对“城中村”进行了定义：“改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，在许多城市中形成了一些已经位于规划区内、周围被城市己建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农民居民点，被称为城中村。”总结上述调研报告和各地方规定可知，所谓城中村，一般具有如下特征：(一) 位于城市建成区范围内；(二) 仍然实行村民自治或农村集体所有制；(三) 以村民委员会为基本组织形式；(四) 土地多为非农用地和集体土地。综合以上特征，我们认为城中村是指：位于城市建成区内，但土地权属、组织形式等生产关系和其他社会关系仍然保留原农村形态的聚居村落。而以整治改造这些村落为主要内容的城中村改造工
9、程，不仅仅是对城市环境和景观的改变，更是对城市化带来的利益进行再分配的过程。城中村改造不仅满足了优化社会效益的要求，更蕴含着巨大的经济效益，是政府、集体、农民、企业在城市化背景下利益达到重新平衡的过程。三、城中村改造与房地产开发对比三、城中村改造与房地产开发对比房地产开发有广义和狭义之分。广义的房地产开发，一般是从工程勘察、规划设计、征地拆迁、土地开发到项目建设的全过程。而狭义的房地产开发，则仅指土地供应之后的二级开发。在我国法律法规、法学理论以及房地产开发实践中，通常所指的“房地产开发”均是狭义的房地产开发，即房地产开发商获得土地后进行的基础设施、房屋建设的行为。城中村改造不是狭义的房地产开
10、发，也不是单一的拆迁安置工程，而是一项融合了土地征收、拆迁安置、规划设计、就业和社会保障、完善社区（村庄）管理等内容的复杂的社会工程和民生工程。城中村改造在法律依据、内容、流程、主管机关、政策支持和保障等多方面都不同于房地产开发，笔者认为，二者的区别突出体现在以下几个方面：(一) 各地城中村改造相关法律都规定城中村改造需要制定城中村改造方案，改造方案主要包括村庄现状、社区居委会设立、清产核资、拆迁安置、用地规划和建设设计以及经济效益分析等内容。而房地产开发是由开发商获得土地后依法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及施工许可证，然后依照获批的规划设计进行自主开发建设的行为，其设计规划内
11、容不会涉及到改造村庄、设立居委会等方面。(二) 城中村改造的一项主要工作就是将集体土地转为国有土地，而房地产开发一般是指房地产开发商获得土地使用权后的建设行为，不需要再对土地所有权性质进行变更。(三) 城中村改造还涉及村委会转为居委会、村民户口转为居民户口、集体经济组织转为股份有限公司或有限责任公司等问题，转制工作是城中村改造的重要内容。而房地产开发不会涉及上述内容。综上，笔者认为，城中村改造是一项具有积极意义的社会工程和民生工程，是中国城市化进程和探索解决城乡二元体制既存问题的一种途径，与一般的房地产开发在性质上有着本质区别，因此也导致城中村改造在内容和流程上都与房地产开发不同。基于前述分析
12、，我们认为城中村改造与房地产开发有本质区别，城中村改造不是房地产开发的一种，在实践操作和适用法律规定上，应当区别于房地产开发。虽然城中村改造与房地产开发不同，但在很多环节上城中村改造会与房地产开发交织，二者不可能完全分开，例如，城中村改造中，也会涉及商品房开发等典型的房地产开发活动。此外，城中村改造中的村民往往希望通过房地产开发的方式进行城中村改造，以保障其经济诉求能够得到更好满足。四、城中村改造一般流程四、城中村改造一般流程目前，一些地区对城中村改造出台了专项规定，但因各地历史、环境等具体情况的差异，不同地区对于城中村改造的规定也不尽相同。综合各地规定，城中村改造大致可以分为三个阶段，启动阶
13、段、确定主体阶段、改造实施阶段。(一一) 启动阶段启动阶段主要工作为政府编制行政区内城中村改造计划，所编制的城中村改造计划必须符合土地利用规划以及城市总体规划等。城中村村组可以主动申请列入计划，进行改造，由政府实地考察后决定是否对该村进行城中村改造。列入城中村改造计划的区域，在汇总国土、发改委、规划等部门的意见后，编制控制性详细规划和修建性详细规划。(二二) 确定实施主体阶段确定实施主体阶段根据各地法规政策的不同以及当地的历史等原因，政府和村民在具体的城中村改造项目中，选取具体方式进行改造，例如由政府统一进行改造，或是村集体为主体进行改造，或以企业为主导进行改造等。如果决定以企业为主导进行市场
14、开发，则企业需要提供自身设计的改造方案与村民商议，达成一致后可以通过招拍挂、委托协议或其他方式，正式成为城中村改造的主体。随后，企业将改造方案报与政府审批，审批通过后项目就进入实施阶段。(三三) 实施阶段实施阶段该阶段主要包括拆迁安置、城中村转制、对土地资产进行处置、对城中村土地进行整理开发等工作。企业需要根据城中村改造方案，确定在改造中的权利义务和需要进行的工作内容。五、城中村改造模式五、城中村改造模式从改造深度划分，有观点认为城中村改造可以分为全面改造、整合改造、保留治理三类。全面改造是将城中村所有土地全部转为国有土地，撤村建居，这类改造最为彻底。整合改造是利用现有条件，集中开展城中村基础
15、设施建设和土地整理工作，不一定进行城中村撤村建居工作。保留治理是指，在村集体经济体制予以保留的前提下，对村内基础设施和文教卫生等方面予以治理建设。本文所讨论的城中村改造主要为全面改造。从城中村改造主体划分，城中村改造模式可以分为政府主导型、村集体主导型和开发商主导型三类。(一一) 政府主导型政府主导型该种模式主要指地方政府作为城中村改造活动的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆迁补偿方案、村民安置方案与村民安置过渡方案的制定和具体实施，包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。例如杭州的撤村建居模式即属于这种类型。自 2001 年以来，杭州各区成立了农转居多层公寓建设管理中心，负责农转居及城中村改造工作。杭州市绝大多数农转居项目由政府负责实施，统一规划、统一操作，其中筹资、拆迁、安置、建设、管理全部由政府负责。(二二) 村集体主导型村集体主导型该模式主要是以村集体为操作主体，以集体经济为基础，自行组织实施非市场化的
