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1、- 1 -为全面解决“三农”问题夯实基础对十八届三中全会有关农村改革举措精神解读县委党校 王生堂农村改革是我国启动改革开放的起点，也是当前全面深化改革的一个重点。党的十八届三中全会作出的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，对深化农村改革作出了全面部署，对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征。针对决定有关农村改革的主要举措和所体现的亮点精神，下面我谈一谈自己的粗浅认识。一、关于城一、关于城乡乡二元二元结结构制构制约约城城乡发乡发展一体化
2、展一体化决定明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这里面我想讲两个问题，一是从决定的内容我们可以看出，它的目标是实现城乡发展一体化，那我们为什么一定要城乡一体化发展呢？有人就讲，城市发展城市的，农村发展农村的，各唱各的戏，各走各的路，这不很好嘛！其实这- 2 -样的认识是很狭隘的，因为工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡要一体化发展才有出路、才有活路。农业和农村发展，离不开工业和城市的辐射和带动，为什么呢？首先没有城市巨大的消费市场，我们农村生产的
3、农产品哪里卖，大家可以想一想，我们的农产品主要都销售到了哪里，我想大部分都在城市，所以离开城市，农产品就会有极大的积压、过剩，农业发展的动力就没有了，农民的增收就没有希望了，其次我们常讲要发展现代农业，而现代农业最主要的特征之一就是机械化，大家可以想，先进的机器设备哪里来，肯定来自工业；同样，工业和城市发展，也离不开农业和农村的支撑和促进，城市居民日常生活用品大部分来自农业，比如最基本的菜、肉、蛋、油，需要农村源源不断的提供，工业原料大部分也来源于农业，就我们高台番茄酱厂而言，如果没有农业提供原料番茄，厂子能办下去吗？所以如果把农业与工业、农村与城市割裂开来，使它们失去相互联系，形成两个封闭的
4、体系，那么农业和农村的健康发展就会遇到极大障碍，农业和农村就发展不好；工业和城市的健康发展也会遇到极大困难，工业和城市也发展不好。只有城乡一体，才能实现农业和农村、工业和城市的持续健康发展，才能实现整个经济社会的持续健康发展。二是为什么说城乡二元结构严重阻碍和制约了城乡一体化发展。这里就牵扯到一个概念城乡二元结构，所谓城乡二- 3 -元结构，就是在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参与现代化进程、不能共同分享现代化成果，这样的结构导致的
5、结果只能是严重挫伤农民积极性，进一步拉大城乡差距，这不是我们希望看到的。具体来看它是怎么制约的呢？比如，在在户户籍制度方面籍制度方面，我们知道现在有农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。在基本公共服在基本公共服务务制度方面制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、
6、社会保障的投入强度明显低于城镇，这就是为什么现在孩子都要送到城里来上学的原因，城里的条件、设施好嘛，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇。在土地在土地征收和交易制度方面征收和交易制度方面，城市国有土地可以直接上市交易，农村集体土地不能直接上市交易，国家征收农村集体土地，不是按照土地的市场交易价格补偿，而是按照土地的原有用途- 4 -收益补偿，补偿标准明显偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在，导致城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等，使农村发展滞后、城乡发展差距拉大。因此从根本上讲，这种以城乡
7、分割为特征的城乡二元结构不破除，城乡发展一体化就实现不了。因此，全面深化改革，必须健全体制机制，大力破除城乡二元结构，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡发展一体化。二、关于推二、关于推进农业经营进农业经营方式方式创创新新决定明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。这为完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系指出了明确方向。我们以往的农业经营方式主要是家庭经营，现在又加了个集体经营、合作经营、企业经营，“四个”经营共同发展，这是一个重大论断和理论创新。第
8、一，家庭一，家庭经营经营、集体、集体经营经营、合作、合作经营经营、企、企业经营业经营共同共同发发展，是展，是对农对农村基本村基本经营经营制度的丰富和制度的丰富和发发展。展。很多人都在想，家庭承包经营多好，现在又要搞集体经营、合作经营、企业经营，这不是走老路吗？其实不是这样的，家庭经营的优势我们不能否认，适合我国国情，适应社会主义市场经济体制，- 5 -符合农业生产特点，能极大调动农民积极性和解放农村社会生产力。但是家庭经营也有它的弊端，比如家庭分散经营，很不利于机械化和规模化的发展，而且严重束缚了大量的劳动力，是对劳动力的极大浪费，所以在这个基础上进一步创新经营方式，引入集体经营、合作经营、企
9、业经营，就可以充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面有自己独特的优势，可以推动提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化，使农业经营方式更加丰富、更加具有竞争力，使农村基本经营制度更加充满制度活力。说白了四种经营方式共同发展，不是对原有方式的否定，而是对原有经营方式的丰富和发展第二，家庭第二，家庭经营经营、集体、集体经营经营、合作、合作经营经营、企、企业经营业经营共同共同发发展，能有效完善展，能有效完善农农地地权权能能结结构，推构，推动农动农地制度地制度创创新新发发展。展。 怎么完善呢？即由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分
10、置”发展。我们可以梳理一下我国农地制度的发展演进过程，农村改革之前，我国农地制度是土地所有权和经营权合二为一，也就是我们知道的大集体，土地集体所有、集体经营，农民作为集体经济组织成员共同所有和经营集体土地。农村改革后，建立了以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度，最大的特点就是成功实现了土地所有权和承包经营权分离，土地所有权归集体，承包经营权归农民，这种“两权并行分置”的农地制度较好处理- 6 -了国家、集体、农民权益关系，调动和保护了农民生产经营积极性，呈现出良好的制度绩效。但是，随着我国工业化和城镇化深入发展，大量农民转移到非农产业和城镇就业，这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要
11、从事农业，虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体，农村土地流转大量发生，土地承包权主体同经营权主体发生分离日趋普遍，农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。据农业部统计，截至 2012年 12 月底，全国农村土地流转面积达 2.7 亿亩，已占家庭承包耕地面积的 21.5%。顺应实践要求，对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度，显得十分必要。因此，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，就可以有效推动实现农民土地承包经营权分权设置
12、，形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地制度，优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推动农地资源有效配置和现代农业发展。三、关于三、关于赋赋予予农农民民对对承包地占有、使用、收益、流承包地占有、使用、收益、流转转及承及承包包经营权经营权抵押、担保抵押、担保权权能能- 7 -决定明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这里面赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个
13、重大政策突破。我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下，农民拥有的土地使用权主要是两个部分，一个是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权；另一个是宅基地使用权。另外，农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式，看起来权利是很多页很全了，但是由于物权法规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予
14、农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化- 8 -发展提供强大动力。所以，在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有的承包地权能更加完整和充分，是实践的迫切需要。有人担心，赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利会改变农村土地集
15、体所有性质，这种担心是没有依据的。因为，从法理上讲，土地承包经营权抵押，所抵押的只是农民对土地的使用权，而不是土地的所有权，用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质，即使出现抵押风险，所转移的也只是土地承包经营权，即转移的是土地的使用权，土地的所有权并不会发生转移，因而农村土地集体所有的性质并不会因为赋予农民土地承包经营权抵押和担保权利而改变。四、关于鼓励承包四、关于鼓励承包经营权经营权向向专业专业大大户户、家庭、家庭农场农场、 、农农民民合作社、合作社、农业农业企企业业流流转转决定明确提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。
16、这为农村土地流转提出了明确方向和要求。农业企业与专业大户、家庭农场、农民合作社并列，成为承接土地承包经营权流转的载体，是一个政策突破。第一，承包第一，承包经营权经营权向向专业专业大大户户、家庭、家庭农场农场、 、农农民合作社、民合作社、农业农业企企业业流流转转，是培育新型，是培育新型农业经营农业经营主体的需要。主体的需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，留在农村务农的年轻人越来越少，农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重，- 9 -“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题，成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。2012 年底，全国农村外出务工经商劳动力已超过 2.63 亿人，40 岁以下占 60%，平均年龄 37 岁。据第二次农业普查，全国农业从业人员中，51-60 岁占 21.3%，60 岁以上占 11.2%，这是个什么概念呢？就是说现在农业从业人员近 1/3 已超过 50 岁。与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。根据第二次农业普查，农业从业人员中，女性占 53.2%，超过男性
