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1、1以土地为纽带的当代中国农民与政府的关系以土地为纽带的当代中国农民与政府的关系【摘要】：去年秋天去参加一个思想政治课的课外活动，参观一个位于湖北省武 汉市江夏区某村的一个大型柑橘果园场，顺便同当时果园的管理员了解了一下 相关情况。结合我当时了解到的一些实际情况情况和后来了解到的相关方面的 知识，以下是我对当代我国政府和农民之间土地关系的一些思考，主要是结合 那次参观说一下自己的看法。 【关键词】 土地征用 失地农民 政府 【正文】一、案例分析一、案例分析案例案例：位于武汉市江夏区的某村村民原有的农业用地被政府征用作为工程和公 共建设用地，而政府对此采取的补偿措施有以下几点： 1 按国家相关法规
2、规定一次性补偿失地农民的青苗补偿费、劳力安置补助费、 土地补偿费、地上附着物补偿 2 将原有的由政府经营的果园租给失去土地的村民经营，失地农民每年缴纳 30 万元的租金，剩余收入归自己所有 现实情况： 1 这些年基本上承包果园的农民在每年都是盈利状态，但实际上那些失去土地 的农民并没有自己在经营果园场，而是雇佣当地有地的村民帮助经营，自己则 外出打工，只在收获季节回到果园场从事水果的采摘和批发买卖。 2.由于果园占地面积大，且果园果树下面还可以种植喜阴的经济作物，故果园 的土地被有地农民种植了一些经济作物。 分析分析：1 伴随着城市化进程的不断加快，非农土地的需求越来越大，政府不断 加大征地速
3、度。与此同时，越来越多的农民失去土地，成为无地农民或余下的 土地无法为他们提供生产和保障功能，因征用土地而引致的紧张关系开始凸现。2 在中国，土地对农民来说有着极其重要的意义，不仅为人口 65%以 上的农民提供着最基本的生产资料，而且也是农民的重要保障机制。为顺利地 推进城市化，保证农民不因失去土地而生活水平下降，并给城市化制造人为障 碍，政府采取了发放土地补偿费、安置部分失地农民再就业、提供社会养老保 险等措施。这些措施是否到位、能否与农民的利益需求达成一致，直接关系到 政府与农民利益之间关系的紧张程度。 在这种情况下，可以说江夏区这一个村的补偿方式是在坚持政策法规的原 则下对补偿方法的一种
4、创新，在这一个补偿方式下，政府、失地农民、和当地 有地的农民都是受益者 对政府而言不仅顺利的完成了征地的任务，很好的完成了与农民的土地转 让过程，提高了办事效率，为后期经济的发展，所征得的土地的开发利用提供 了充足的时间，可以说在土地征用问题上，没有哪个国家由中国这样高的办事 效率。此外这样的征地补偿方式还有效地缓解了失地农民与政府之间的矛盾关 系，让失地农民在已经没有土地的情况下和可以有一定的农业收入来源，缓和 了失地农民的不满情绪，而古往今来的事实都表明农民阶层不稳则国家必将大 乱。第三 将政府经营的果园场转租给失地农民管理和种植，使原本的公有资产 产权明晰，让公有资产进入社会在市场经济中
5、参与竞争，由农民自主经营，自2负亏盈，这其实是对公有资产流失的一种保护，是很有效的资源配置方式，那 一部分种植园租金还可以成为当地政府财政收入的一部分。 对失去土地农民而言，虽然失去了土地，但不但获得了一定的经济补偿， 而且在没有土地的情况下还可以有不少的农业收入。在中国几千年的传统中， 土地对于农民的重要性自是不言自明的，而且中国传统文化中的安土重迁思想 很重，对于农民而言亦是如此，在内心里他们是不愿意离开祖祖辈辈居住的地 方的，而让他们有如此中的乡土情节的根源在于土地，没有了土地，农民就像 树没有了根，感觉就像是没有个家的流浪孩子。从这一方面来说，政府此举无 疑是赢得了民心的。而且，我觉得
6、也可以说中国的征地运动和十七世纪英国的 圈地运动有相似的功效，一方面将农民从土地的束缚上解放了出来，可以为第 二产业和第三产业提供大量的劳动力，为我国工业化建设提供了一个必要条件， 另一方面，大量的失地农民进入城市还加速了我国的城市化进程，也派生了一 个具有中国特色的名词农民工（当然，农民工群体并不是全由失地农民组 成），此外，庞大的农民工群体还是巨大的消费源，蕴藏着很大的市场潜力。 对于失地农民进入城市成为没有土地的农民工问题其实早就是一个普遍现象了， 只是江夏区在补偿失地农民时为他们提供了继续从事农业工作的条件的情况下 农民依然进城这一情况有些意外，这对以后政府的征地补偿工作是有借鉴意义
7、的，需要引起政府重视。 而对于失地农民外出打工并且可以在农业上取得一定的经济收入这一实际 情况，我觉得在农民方面未尝不可，这是合理合法的。 对于没有失去土地依然坚持在家务农的农民而言，被失地农民雇佣管理果 园是有三大好处的：一是丰富了收入类型，增加了收入，二是在管理果园时学 到了新的农业知识，提高了农民的素质，三是放宽思路，借鉴别人经验在果园 场土地上种植其他经济作物，这个不仅是科学的，还充分利用了土地资源，最 主要的是增加了农民收入。 在参观中，我还注意到两个方面的问题 1. 被雇佣来管理果园的都是妇女或者老人，这也反映出我国农村的现状，大多 是留守村，村里只有老人和孩子，可以说这样的缺乏正
8、常劳动力的村庄，老 人和小孩的生活质量是得不到很好的保障和提高的，而现实是中国广大的中 西部农村或多或少的都出现了这种情况 2. 正直收获季节，我们注意到果园场的经营者在柑橘的销售上广开思路，不仅 在当地主干道上摆摊零售，还联系大的水果批发商、罐头厂大量采购，此外 还将果园场开发成农家乐项目，以每人十元的价格卖门票，在果园场内游客 可以自由采摘吃橘子，游玩、餐饮、对于带走的橘子，按每斤一元的价格计 费，效果还是不错的。 当然江夏区该村的补偿措施还是有一些问题的： 1、对果园场每年的租金的计算不合理，采取 30 万元不变做法，对于农业这个 农产品价格受市场因素影响巨大的产业而言是不科学的，在柑橘
9、市场价位不高 的年份，果园场可能会成为失地农民巨大的负担，有亏损的风险，这与果园场 原本的补偿性质是相违背的，正确的做法是对每年的租金和市场行情挂钩来浮 动变化。 2、作为公有资产、农民只享有使用权，加之已经确定为果园用地，农民的自主 权受到和大的限制，不能根据市场信息自主选择种什么，怎么种，打击了农民 的生产积极性。3二、问题和思考二、问题和思考当代中国关于政府征地存在的问题主要有以下三个方面当代中国关于政府征地存在的问题主要有以下三个方面 农用地无序征地的问题：由于地方政府官员盲目的政绩观，加之政府监管 不力以及我国的土地制度还不够完善使得在我国无序征地问题十分严重，大量 被征地没有被有效
10、合理地利用 损害农民利益的问题：表现在是农民的土地被征用后收入水平下降，土地 补偿标准偏低，计算方法不合理，农民现实的社会保障受到威胁（没有土地、 没有技能、没有工作），这使得中国的征地屡屡出现问题，加深了农民与政府 之间的矛盾和冲突，增加了社会不稳定因素。 征地难的问题：征地审批程序过于繁琐，对失地农民的安置方法过于单一 且补偿标准低，司法救助体系缺失，这一切都加重了政府征地的困难。 综上可以看出江夏区该村的做法对于失地农民利益的保护还是有一定可取性的 对于中国土地征用存在问题的应对思路：对于中国土地征用存在问题的应对思路： 考虑到制度安排的共时性和历时性，处理好工业化、城镇化过程中土地征
11、用的问题，需要从两方面着手：一是重新安排与土地征用相关的基本制度，改 善制度运行的环境；二是设计具体的土地征用制度，完善制度自身的缺陷。 一些具体的建议和意见： （一）基本层面的考虑一）基本层面的考虑 1.改革现有官员的考评制度 为了尽快遏制农地大规模无序转用的现状，在短期内，要将农地保护绩效 这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对于农地保护不力的官员给予一定的 行政处分，而对农用地转用中的违法行为依法给予严厉的处罚。这只是治标之 策，而治本之策是在长期内，需要建立另外一套指标体系对政府官员的考评， 这套指标体系不仅包含经济增长数量方面的考评，还应包括对地方经济发展质 量方面的考评，如土地资源
12、的利用效率、经济可持续发展等方面的指标体系。 通过改革政府官员的考评制度，建立相应的利益诱导机制，能够减少以牺牲农 用地换取地方经济增长的诱因。 2.尽快建立物业税制度 为切断土地征用收益对地方政府的利益诱导，同时又为地方政府提供新的 财政收入增长点，需要尽快建立物业税制度。这一方面有利于降低地方政府低 地价吸引企业定位的诱因，另一方面也有助于降低地方政府获取农用地和建设 用地之间巨大级差收益的动机。 3.完善土地产权制度 为更好的维护农民利益，降低工业化的成本，减少土地收益分配的层级， 需要完善农村土地的产权制度。考虑到在长期的占有和使用中农地产权已经有 相对比较稳定的边界，因此，变二元产权
13、结构为一元产权结构，将农地产权制 度界定为“国家所有，农民使用”是符合我国国情的。 4.构建和完善司法救助体系 为限制地方政府行政权力的滥用，缓和政府和失地农民之间的紧张关系， 需要构建和完善司法救助体系。借鉴国外的成功经验，先要成立相应的管辖机 构。在此基础上，要完善司法救助的程序和明确司法救助的内容。 5.理顺土地管理体制 为降低交易成本，严格管理土地，需要进一步明确土地管理部门的管理内4容，明晰各层级土地管理部门的职能，有效分离土地管理机构经营和管理的角 色，促进土地管理手段的转变。 6.妥善处理失地农民问题 为减少土地征用的纠纷和矛盾，维护失地农民的利益，需要妥善处理失地 农民的问题。
14、为此，需要探索建立健全失地农民的社会保障体系，开拓多种形 式的安置渠道，妥善处理土地征用中的历史遗留问题，以此为基础，切实解决 失地农民的长远生计问题。 7.强化公众参与力度 为有效协调各利益主体的关系，协助政府的决策由封闭转向开放，减少土 地征用中的寻租活动，降低交易成本，需要强化公众参与力度。为此，要对公 众参与的范围、参与的内容、参与的形式、参与的手段做出具体的规定。 ( (二二) )具体层面方面的考虑具体层面方面的考虑 1.明确界定公益事业的范围 根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以国土资源部划拨 用地目录为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可对公共利益用 地的范围
15、做出具体的规定。 2.提高土地征用补偿的标准 借鉴国外的经验，结合我国的实际，为兼顾维护农民利益和降低社会经济 发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿应以市场价格为基础，不过，可 以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。为防止社会矛盾激化， 土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求土地补偿的最低费用应 能够满足农村社保的需要，第二阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第三 阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。 3.进一步完善征地程序 为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。征用农民承 包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商，征地方案及具体的补偿安 置方
16、案应当公示，提高土地征用过程的透明度。同时，要建立补偿标准听证制 度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。 4.完善相关法律体系 根据社会经济发展的需要和国际惯例，要单独制定土地征用法。独立 的土地征用法内容包括(赵奉军，2003)：土地征用范围，土地征用权的行 使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准，征用程 序、法律责任。同时，为限制政府的权力，要尽快出台相关法规监督政府行政 行为。完善国家法制建设，制定行政程序法，限制政府自由裁量权，提高 政府决策过程的透明度。保障司法的独立性和公正性，强化司法救助体系。 【参考资料】1.土地征用存在的问题及其对策思路 黄征学 中国发展观察 2. 赵德余土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动社会学研究
