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1、1行政学原理授课教案行政学原理授课教案目录目录导 论.1 第一章 行政概念论.18 第二章 行政生态论.24 第三章 行政功能论.39 第四章 行政结构论.55 第五章 行政过程论.67 第六章 行政资源论.79 第七章 行政关系论.93 第八章 行政方法论.98 第九章 行政规范论.108 第十章 行政发展论.113导导 论论教学目的与要求教学目的与要求通过本章学习，了解管理和管理学的基本知识，理解行政学的产生社会历史背景，行政学发展不同阶段具有典型代表性的理论，以及行政学的研究内容与学习目的，从而为学习本门课程打下基础。基本教学内容基本教学内容第一节第一节 管理和管理学概述管理和管理学概述
2、21.11.1 什么是管理什么是管理管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。 管理，算不算科学？管理。是不是生产力？管理的效能究竟是怎样体现的？这是人们长期争论的议题。第二次世界大战结束后，欧洲曾进行过这样的一次讨论：欧洲的科学技术不比美国落后，为什么经济却落后于美国？英国获得诺贝尔奖金的科学家数量并不少，为什么英国的科学在促进本国社会经济发展方面的作用却大大落后于美国？英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了工程技术我们的未来这一长达 1
3、60 页的报告，结论是：在管理上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。课堂提问：课堂提问：管理为什么会有这么大的作用？ 1.1.11.1.1 管理是一门科学管理是一门科学管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动、生产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个个体劳动的小系统构成大系统那样，管理就是联系这些小系统并使它产生巨大效能的纽带。例如：现代社会化大生产是由许多个人在流水线上共同活动才能生产出产品，如果不通过管理的有效指挥、组织、协调，许多人各行其是，或者政出多门，就不可能生产出优质产品，也就不可能对社会生产能力起
4、放大作用。所以，管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品，但是，它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍，产生“科学奇观”。1.1.21.1.2 管理是一种生产力管理是一种生产力生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括能源设施、科技、信息、3教育和管理。大生产、大经济不仅仅表现在生产群体，而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的有效发挥，体现在管理过程中生产群体的整体效能。同样的技术条件，但是由于管理水平的不同，最终的生产效率和结果也会有很大不同。例如：美国佐治亚州亚特兰大市一个电子机械厂，在场内附设
5、了一个拥有 35 名工人的装配半导体配电盘车间，在日本东京也设了一个同样的车间，车间人数、装配线、技术完全相同，唯一不同的是东京车间是按照日本的管理方式管理，结果单位时间的产量比在美国提高了 15。为什么同样的生产条件、同样的一些人员组合，在不同管理者和管理方式的组织、指挥下，可以产生两者截然不同的结果呢？很显然，这主要是管理的水平不同、管理的方式不同、管理的思想不同所致。因此，管理作为一种生产力可以解决技术上无法解决的问题，甚至超越其他具体科学而显示它的威力。没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就，对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大的经济社会效益。那么，
6、什么是管理呢？所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。作为社会劳动过程中的“特殊职能”，管理工作主要包括确定方向、制定计划、健全机构、组织力量、指挥决策、追踪变化、调节关系、控制反馈等八个环节。归纳起来，可以分为计划、组织和控制三种职能。管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮。翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础，要想取得经济的发展是不可能的。例如：如果没有成功的管理作为基础，英国要达到 19 世纪的工业进步，成为第一个完成工业革命的资本主义国家是不可想象的。美国从建国至今 200 余年，
7、大公司创业不过百年，产业革命比英国落后半个世纪，但到了20 世纪初期，美国很快取代了 19 世纪号称“世界工厂”的大英帝国，其中一个重要原因是管理科学发达及其在实际中的有效应用。日本人把管理比作“软件”，强调管理是一门科学，认为没有先进的管理方法，就没有经济的高速发展，他们把人们能力的开发、管理技能的发展，看成是当代最迫切的问题。所以，日本人把日本 20 世4纪 50 年度经济落后的原因归结为：与其说是技术落后，不如说是管理落后，他们把管理科学的普及与应用作为日本民族生死存亡的重要手段，励精图治，振兴经济。1.21.2 什么是管理学什么是管理学管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理
8、工作进行综合研究的科学。管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理的最优理论和方法。管理学的特征：管理学的特征：（1）管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科。它综合运用各学科的知识成就，从事于管理内容的研究和处理，承担着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务。（2）它是一门影响领导者的科学，与各层次各部门的决策者有密切的关系。它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法，它运用
9、的知识体系体现了各类知识人才的集合。第二节第二节 行政学的产生与发展行政学的产生与发展2.12.1 行政学在西方的产生行政学在西方的产生行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政管理”，它是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。5例如，古代中国的贞观政要（唐代吴兢）、资治通鉴（宋代司马光）；古希腊柏拉图的理想国、亚里士多德的政治学，近代英国政治思想家洛克的
10、政府论和法国启蒙思想家孟德斯鸠的论法的精神和卢梭的社会契约论等著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是 19 世纪末 20 世纪初的事情。 行政学产生的社会历史背景行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求 在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要
11、条件。但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。据有关资料统计，在 1866 年到 1914 年期间，美国联邦政府用于行政管理的费用支出约从 4100 万美元增长为 1.7 亿美元，即增加了 3倍；联邦政府各行政管理
12、部门的职工总数，1971 年约为 5.4 万人，到1914 年增加到 48.3 万人左右。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。（2）科学管理运动的兴起619 世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。例如：资本积累的惊人增长与管理利用巨量自己的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到
